罗茜：弊端丛生的上访制度

上访制度在中国实施由来已久，是中国现行政治制度的产物，似乎也是中国最底层的百姓呼吁维权、申诉冤情的最后一根救命“稻草”。上访制度在现实运作中，有一个奇怪的现象：一方面政府承认公民上访的合法性；一方面却又视群众上访为社会不稳定因素，加以堵截和打击。在充满血和泪的漫漫上访途中，实际上问题能够得到解决的访民寥寥无几……

近期，为了确保“两会”和十八大的稳定，各级政府加大了对上访人员的打击力度，专门用于关押访民的北京久敬庄黑监狱已经爆满。在充满血和泪的漫漫上访途中，实际上问题能够得到解决的访民寥寥无几，而访民们遭到辱骂、罚款、搜身掠财、毒打、性侵犯、“被”精神病、追捕、关押、劳教、起诉、判刑等被侵权的行为却明显增多。许多上访者的上访目的还增加了控告在上访过程中遭受打击与迫害的新诉求。

上访制度在中国实施由来已久，是中国现行政治制度的产物，似乎也是中国最底层的百姓呼吁维权、申诉冤情的最后一根救命“稻草”。上访制度在现实运作中，有一个奇怪的现象：一方面政府承认公民上访的合法性；一方面却又视群众上访为社会不稳定因素，加以堵截和打击。

从现行法律中可以找出公民上访的根据，例如《宪法》就明确规定公民有申诉权、批评建议权、提出意见权等等，很显然这是指公民对国家机关及其工作人员的工作有就监督的权利。现今与上访制度相关的规范性文件是2005年国务院制定的《上访条例》。上访制度的设计初衷是中央政府希望加强对地方政府的行政监督和控制，尽量纠正中央集权体制下信息传递的失真与扭曲，给底层民众一个相对自由的表达渠道，在某种程度上说是一种民主的象征。然而在制度的实际运作与实践的过程中，由于没有一种良好的利益平衡机制，使得地方政府只是在应付中央的信访工作，片面的追求信访量与进京上访人数的减少，而不是真正解决涉访事项，化解矛盾，而是在压制矛盾和制造矛盾，从而使社会矛盾更加激化。

群众上访的原因很多，当前主要包括以下类别：（1）对司法行政裁判不公、错假冤案以及执行难、执行不公的控告；（2）对行政侵权的控告，尤以是对拆迁和征地过程中发生的侵权行为的控告；（3）下岗分流工人对就业和待遇的诉求；（4）对利用公共权利对弱势群体打击报复行为的控诉；（5）对贪腐的举报；（6）环境污染引起的纠纷；（7）民办教师争待遇；（8）退伍军人争待遇；

目前，群众上访的特点：（1）上访人数越来越多，案情种类越来越多，几乎涉及社会各个领域；（2）访民抱团取暖、横向联系，由单个上访快速向群体联合上访发展，出现跨县、跨市甚至跨省串联，如目前退伍军人进京上访都是通过互联网全国串联统一行动、民办教师也一直在串联酝酿成立了全国民师协会统一部署上访；（3）由温和式、逐级式、单一式向暴力式、越级式和综合式发展；比如现在不少访民认为填表反映问题没有用，还是倾向于围攻机关、堵路、静坐、拉横幅、贴标语等等。有一定经验的访民现在基本上直接越级进京上访，他们有时既填表又可能采用非常规手段鸣冤。（4）新的反常式手段不断出现，令当局访不胜防，如近些年出现了部分访民由于多年上访无果而到美国驻华使馆和联合国北京分局下跪喊冤“告洋状”以及访民集体在天安门广场跪拜国旗喊冤的现象，还出现一些访民采取自焚、自杀等极端行为申冤的现象，此令中国当局最为尴尬和恐惧。（5）重复性上访。（6）家族式、妇女、高龄老人和幼童参与上访有上升的趋式。（7）访民逐渐认识到媒体的重要性，从以前的媒体找我开始转化为我找媒体。（8）近些年对政治权利诉求的访民的比例在不断扩大。相应的访民素质整体提高快，有些访民具有丰富的法律知识，信访局的哄骗拉吓越来越不奏效。

上访作用有多大？现代的上访制度可以说是中共的一项政治发明，可以说它最先萌芽于1950年成立的中央办公厅秘书室，该室的主要职能是专门负责处理人民群众写给中央领导同志的信件，接待上访群众。政务院于1951年6月7日颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》被视为信访制度正式确立的起点。在实践中绵延数十年的上访制度作为一种中国特色的政治制度，在理论界抑或实践界均未遭到首肯。其自身存在的制度性缺陷又成为导致许多社会矛盾的渊源。这不但动摇了人民群众对上访制度的信心，也违背了上访制度的设计初衷。

首先，从理论上讲，现行的政治机制使上访制度根本不能产生作用。上访制度是提供给基层民众而与现行政府结构相适应的寻求救济途径。这种政府结构的基本特征是，政府官员逐级自上而下任命：省政府任命市政府官员，市政府任命县政府官员。高层级政府认为有必要监督下级政府，尤其是防止其侵害民众权益，因而设立了上访制度，允许民众向上级政府控告自己的冤屈。但是，自上而下地授权的政府结构又会在任命者与被任命者之间形成复杂的利益关系。市、省级政府官员的主要工作是管理下级政府，其政绩是自己管辖的下级政府的政绩的总和。这样，上级政府官员对自己直接下属所采取的旨在增加政绩的措施会予以支持，哪怕这些措施可能损害民众的权益。自认为权益遭到侵害的民众将按照上访制度的设计通过上访的渠道，向上级政府寻求救济但是，任命者与被任命者之间的利益共生关系决定了，上访到侵害自己的政府的直接上级那里，基本上没有多大用处。因为，县政府负责人本来就是市政府任命的，市政府认定县政府做错了，等于认定自己错了。另一方面，市政府对县政府进行严格监督，县政府无法出政绩，那市政府官员也就没有政绩可言。因而，民众到市政府那里状告县政府，很难找到救济。

其次，实践中，没有几个访民的问题能通过上访得到解决。据互联网报道，一位曾采访过北京上访村访民的新闻记者如此悲凉地感叹道：“每当我看到那些成千上万的访民，从全国各地来到北京，亲眼目睹他们走向天朝朝圣的不归路，面对他们的质疑；面对他们绝望的眼神；面对他们有家不能归的凄苦境遇；目睹他们孤苦无告，走向自残、自焚、自杀的绝境，……我无法面对良心与自责：一个有良心、有责任感的记者，为什么不能把真相告诉人民？为什么不能揭露这种不人道的社会黑暗面？为什么要用冷酷而苍凉的眼神目睹他们走向死亡？生命如此的卑贱，国家又还有什么荣耀与辉煌？”。信访局接待访民的流程是：排队—领号—等候召见—填表—离开—等候处理。所有的信访局对所有的问题给相关部门的处理意见只有一个：“请按相关政策处理”。而这八个字恰恰是万恶之源，因为它既使访民隐约看到问题能得到处理的希望，又给相关部门不必真正去处理好问题的留下了空间。因为政策是掌握在相关部门手里，有什么样的政策和按什么样的政策处理不是由访民说了算。

在现实中，部门之间政策的矛盾，上下级政策的矛盾，同一部门新旧政策的矛盾比比皆是，挑出一个不利访民的文件不是难事。更有甚者，可以立马制作一个假文件来忽悠访民。面对文件似海的政府，访民又能辨别孰是孰非？于是侵权还是继续侵权，喊冤还是继续喊冤。群众上访，是因为相信上一级领导能够解决下一级部门解决不了的问题。而上一级的领导却把群众劝回下一级部门，找当事人解决问题。这样，百姓就在不断上访，不断回到原地，再向更高层部门上访，再次回到原地……所以，进入了死循环，问题处理不了，问题越积越多，上访的人越来越多。

中国的上访制度也助长了某些官员的执法犯法的土皇帝意识，反正是最后问题的解决还是得回到他们这里。有访民说：“我们这个国家因为不是民选政府，所以不能代表民意。各级地方官员是既得利益阶层，他们的做法不受任何制约，人民没有渠道可以说话。上访实际是没用的，因为你上访，最后还是回到基层。”“中国的老百姓干脆还是不要上访为好。要是你真正上访的话，要是问题大了，牵连到官员，你还要进监狱。我们这里很多拆迁户，得不到补偿，就去上访，是要坐牢的。制度上不改，如果要上访，是难上加难的。”

当前，上访存在两个极端现象：一是访民们不但问题得不到解决，反而在上访途中屡遭迫害；二是访民们不顾后果，飞蛾赴火式地屡败屡战，上访总量居高不下，上行趋势明显。造成这种怪异现象的原因除上文提到的政治机制问题外，还有以下原因：

（1）信访机构缺乏统一协调机制，责重权轻，效率低下。现行的信访机构庞杂分散，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。但这些信访机构并没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约束。各级信访机构地位低下，缺乏解决问题的有效资源和实际权力，而信访的指向往往是掌握党政司法权力的官员，却让没有权力的信访部门出面处理，把信访部门当成了解决问题的责任主体，出现权责错位。因为信访机构分散，每个机构的工作人员非常有限，面对大量的上访案件，无力件件亲自处理，致使信访部门对群众上访转多办少。

（2）信访部门责任不明确，随意性较大，人治色彩浓厚。法律对上访案件的处理没有严格的程序规范，各地信访机构的职能和权力及运作方式有较大的差异，立案和处理视领导重视程度和信访工作人员责任心、情绪而定，随意性较大。即便信访机构把案件批转下级机关或有关部门处理，有些机关和部门往往拖着不办，甚至藉此惩治上访人，上访人则没完没了的反复是上访。信访机构没有独立处理问题的权限，处理问题主要靠领导批示和干预，而一些官员对个案的批示、处理有时又太过随意，导致领导人解决了一个旧的案件，却引发出新的案件。由于责任不落实，上访问题长期得不到解决，致使群众反复进行上访。

（3）由于上访活动组织化趋势明显，群体性事件和集体上访频繁，过激行为时有发生。在利益主体或集团的利益通过制度性渠道表达不见效或者某些特殊因素的作用下，就会进行强制性的利益表达，从而加大对中共政府的压力。信访活动中，一些人为同一诉求跨地区、跨部门串联和网上串联赴省进京上访。少数上访人意识到按法定程序、到法定机关反映问题没有作用，而是频繁到北京或省会城市的敏感地区和重要场所聚集甚至闹事以求解决问题。此举逐渐为更多的上访人所效仿，当局认为带来社会负面效应，影响社会稳定。甚至借题发挥，把上访问题看成被国际敌对势力所利用，喧嚣国际敌对势力假借人权或维权名义进行渗透，引导、怂恿、资助、偷拍非正常上访活动，企图策划“街头政治”和“颜色革命”，使上访案件成为敌对势力的舆论工具，从而引发政治问题。因而中共在处理社会矛盾和问题时，往往滥用警力和行政强制力，或者对上访群众进行打击甚至残酷迫害致死，激化了原有的矛盾。

上访制度本身的缺陷以及所带来的种种社会问题，已经不是单纯依靠对上访制度进行改革就能消除与解决的，只有对中国的政治体制进行根本改革，建立宪政民主制度和民选政府，才能真正走出上访的困境。

【民主中国首发】时间：3/17/2012