萧功秦 | 中国改革陷入了五种困境

中国改革已经进行了三十多年，为什么十年前已经逐渐边缘化的左右激进主义思潮，在现实生活中重新崛起？这与中国“强国家-弱社会”的结构特点有关。由于社会自治并没有随着改革开放与经济发展而相应成长起来，在20世纪80年代末以后，公民社会组织的自主性被当做不利于政治稳定的异质物而受到严密控制与紧缩，由于社会力量太弱，这种体制缺乏社会力量发挥社会多元整合的功能来实现善治，“强国家-弱社会”体制的劣势也同样越来越明显地表现出来。概括而言，改革中期的中国陷入了五种困境。

一、威权庇护网结构与威权自利化的困境

所有的威权体制，都难以避免威权精英阶层的自利化倾向，这是人类社会面临的共同难题，然而，后革命型的威权政治在国家与社会的关系上，属于“强国家-弱社会”型结构。国家强势，社会弱势，社会对官员的制约力本来就很弱；而革命政治文化中，本来就缺乏体制内的权力监督机制，这两个因素相叠加，就会出现体制内与体制外在对权力制约上的双弱结构，即体制内先天地缺乏制约权力的制度安排，体制外由于社会弱，也没有制约的能力。

正因为如此，在中国的“强国家-弱社会”结构里，官员腐败可以借助于权力庇护网结构而如虎添翼。这种权力庇护网结构的特点是，腐败官员与公安、检察、司法系统之间，在官员与上下级职能部门的朋党之间，在他们执掌的的权力与黑社会之间，形成勾结起来共谋利益的关系。权力结构中的上下级之间，上级作为保护人，与作为被保护人的下级，形成“恩主庇护—扈从效忠”关系。在某些官员的把持下，中国特有的司法与检察系统也得以参与到庇护体制之中，这样，就有可能在某些地区形成上、下、左、右之间的全方位的庇护网(Patronage system)政治。保护人、效忠者、黑社会分子与地方监督与司法机构之间，以地方官员为中心，形成依附性的四环结构。这种威权庇护网支配的环境里，腐败行为的收益极大提升，违法犯罪成本与风险极大降低，于是腐败会越演越烈。就以最近的广东“乌坎事件”而论，一个村的支书可以任职达四十年之久，多年来乌坎村的支书利用职权变卖土地达6700亩，村民基本上没有分到一分钱。这些严重的弊端正是与上述“强国家-弱社会”朋党结构性弊端有关。

二、利益垄断造成的贫富两极分化的困境

应该说，如果不存在着国家干预，单纯的市场经济下的自由放任，本身就存在着这样一种两极化趋势，即拥有资本、技术、知识与权力者，要比没有这类稀缺资源的人们，要更容易在市场条件下得益。自由放任的市场条件下的贫富分化，是竞争性市场经济的自然现象。几年前，上海浦东陆家嘴汤臣公寓每平方米的价格达15万元，这一平米就相当于当时全国一个农民76年不吃不用所挣的平均所得收益的总和。这个鲜明的对比正是市场经济下的两极化的一个例证。

而且，在“强国家-弱社会”的结构条件下，权钱勾结导致社会不公现象，更难以受到自主的社会力量的有效监督。有权势的政府官员，与在权力保护下获得巨大利益的企业家，例如某些房地产老板与煤老板，两者容易形成权钱交易的互利关系。政府的强势，使这一体制最为关键的因素，即有权阶层与财富阶层之间的分利性结盟关系难以被社会所制衡。这种结构性弊端特别表现在管理层收购政策的实施后果上。上世纪90年代后期，国有体制转制过程中的“管理层收购”政策(MBO)，虽然客观上对摆脱转型经济困境有积极意义，但也造成了原始积累式的贫富两极分化。管理层收购的政策在经济上确实产生奇效，多数转制后的企业在市场竞争中获得了生机。国家也成功地扔掉了多年沉重包袱，银行不再把老百姓的钱注入这个毫无指望的无底洞，走出坏账不断的陷阱，从而有效地避免了银行总崩溃的危机。但管理层收购获利者以极低的价格折成只有自己可以购得的股份，把自己管理的国有企业转变成为自己的私有企业，产权虽然明晰了，经济总体上也加速发展了，但由此造成的社会不公、腐败，就变本加厉显露出来了。中国当下煤老板财富之多、生活之糜烂、人数之众，令国人侧目。

雪上加霜的是，正如学者指出的，在国家行政权力支配下，土地供给价格不断攀高，而原先已经积累了大量财富的有权势者，利用垄断优势进而转向房地产，其结果是，炒房的高收入使这些富人锦上添花，居民住宅价格也不断相应提升，低收入者根本购不起房屋，中等收入者购房成本加重，权钱结盟造成的分利化，严重影响社会健康发展。中国模式下的两极分化，是以这种分利集团与失地及低收入的普罗大众的之间的收入不断拉大的剪刀差为基础的。医疗、卫生、失业、教育高费用，造成社会大众的不安全感十分强烈。

三、高额税收造成的国富民穷困境

中国属于“强国家-弱社会”体制，政府可以利用自己的强大动员能力来发挥其税收潜力，来实现强化行政力量的目标，而民间社会对此的制衡能力很弱。根据陈志武教授的研究，去掉通胀的因素，从1995年到2010年中国政府的预算内的财政税收累计涨了10倍，而城镇居民收入只增长2.2倍，农民收入只增长1.7倍。另一组数据是，国力增加21%，而行政费用却增加到了27%。当今中国各地政府的巨额三公消费在社会上引起强烈的不满则是众所周知的事实，河南某贫困县只有20个职工的审计局的新办公楼居然有3000平方米，该局的家属楼每人可分到200平米的住宅。这样的事实可以说不胜枚举。

从经济上说，造成目前社会财富分配严重失衡的主要体现，就是中国极为庞大的行政公务支出。以政府费用在国家财政支出所占比例看，中国不会少于30%，有的专家甚至估计可能会达到37.6%。这与世界上多数国家此项开支均未超过10%形成了强烈对照与反差。

据专家披露，近年来，“三公(公车购买和使用、公费出国及公款招待)”年消费额高达数千亿元人民币，其中还不包括国家公职人员的个人收入总额。庞大的财政支出的根本原因就是吃国家财政饭的公职人员数量的异常庞大。中国的“官”“民”比例早已大大高于改革开放之前。即便是在10多年前1998年，也只是40人养一名“官”，而今天己变为26：1。在中国每年一次的招考国家公务员的活动中，都会出现成百上千人去竞争一个职位，这就从一个侧面折射出中国政治体制中的弊端。权力与高税收使公务部门成为直接受益者。雪上加霜的是，如此庞大的三公开支，即缺乏透明的财政预算，又缺乏有效的对财政预算使用的监督与管理。有外国学者研究认为，中国在财政预算透明度上的世界排名，是倒数第十三位。

据报道，中国科学院报告显示，2010年中国宏观税赋占GDP的比重为34.5%。按照世界银行标准，低收入国家宜为13%左右，中上收入国家宜为23%左右，高收入国家30%左右，2010年中国仍属于低收入国家，但是，税赋已经达到高收入国家的行列。

贫富差距的拉大，不但中低收入者处境困难，而且连中产阶级都有可能因房价猛涨而走向贫困。整个社会大众在高房价压力下、在教育费高涨的压力下，消费无力。其结果直接导致社会消费严重不足，经济拉动困难，影响经济的可持续发展。有一位小企业经营者提供了这样一个典型账本：他的进销价差20%，即每100元销售额中有20元毛利。然而，这20元的毛利要交给政府增值税、附加税、防洪费等近4元，还必须付给房东房租、支付水电费、支付工资，此外，还要支付职工工资的24%作为社保、5%作为住房公积金，这样计算下来，每月的必须开支占销售额的12%，现在剩下区区4元了，这4元要上交企业所得税0.8元，只有3.2元的净利润，即使这3.2元，还要交分红所得税0.64元，到手的只有2.56元。这也就是说，投入80元资金只有2.56元的回报，回报率3.2%，还不够存入银行定期利息。面对这种消费不足产生的矛盾，政府没有从治本上下工夫，而是利用强国家雄厚财力，用巨额投资拉动国营经济，如高铁事业，造成垄断利益集团新的巨大腐败机会，而且由于此种投资拉动难以见效，一旦拉动不下去，也只能是印钞票一途，老百姓势必进一步成为通货膨胀的受害者。

四、“国有病”困境

在“强国家—弱社会”体制下，当政者有一种强固的观念，即认为国企是国家安全与体制安全的命根子，任何强化并向国企利益倾斜的政策，从政治稳定的角度来说，都被认为是大方向正确的。国企的“非经济思维”(即从政治角度来考虑经济决策)的特点，使原来已经严重的

“国有病”更是雪上加霜，社会上人们普遍对“国进民退”的趋势产生忧虑。据国家行政学院教授汪玉凯统计，以垄断行业为例，2008年全国行业就业人群中，垄断行业占全国就业人群的8%，却拿走了全国工资福利的一半，形成巨大的行业不公。有些国营制药厂的办公楼的豪华程度并不亚于法国的凡尔赛宫，某些国企垄断公司大堂里的吊灯动辄数千万元。2011年中石化炼油业务亏损374亿元，而职工收入同期增幅超过23%。从中也可以看到国营垄断性企业所造成的实际上的严重社会不公。职工福利在不同企业中实际执行上的差异，扭曲了人们努力的方向。中国越来越盛行的考公务员热，近百人甚至数百名报考者中取一名的高比例，正是这种趋势的表现。

国有病进一步加剧了社会上的“两极分化”。一方面，有权势的政府官员与权力保护下获得巨大利益的企业家，形成垄断性的分利集团，双方结成权钱交易的互利关系，他们在圈地中取得了巨额利益；另一方面，高房价又使中产阶级与普罗大众财富积累困难，这就形成“中国模式”下的两极分化。

一些垄断性的国有企业无须激发创新意识，提高效率，它们可以轻而易举地通过国有经营垄断机制从社会获得巨利。中国的《新世纪》周刊最近披露了一份CRH2型动车组配件供应商名录，包括三千多种动车设备的目录及价格。有些比市场价格高出四五倍。高铁车厢内仅一个卫生间就耗资30至40万元，一个水龙头1.28万元，一个纸币盒一千多元，坐厕组合居然近十万元。以至于人们形容高铁车厢是用金砖铺出来的。人们自然还会联想到如此浩大的开支后面的“回扣”将是何等巨大的数额。

与国有病相联系的是公务腐败与公款消费的巨大开支。据报道，九三学社中央拟的一提案列举一组数据：目前，全国一年公款吃喝的开销已达3000亿。如此庞大的公款吃喝数额，挤占教育、卫生、医疗、社会保障等民生支出。例如2009年，我国行政管理费用支出(包括一般公共服务、外交和公共安全三项支出)占财政支出的比重高达18.6%；国外行政管理费用支出占财政支出的比重大多低于10%。

五、社会创新能力弱化的困境

自建国以来，社会文化自主生长的能力本来就很弱小，而改革开放以来形成的“强国家—弱社会”威权模式下，由于公民社会缺乏，原先由社会承接的社会功能，如教育与文化，均由强势国家包下来，国家官僚具有天然的行政化、功利化倾向性，这就使中国的教育、文化等社会精神文化建设方面，受制于行政化官僚约束。而且，在强国家体制下，行政官僚体制以政权稳定为主要追求目标，这就会以种种方式来抑制社会自主性的发育。官场只能按规定办事，行政官僚“保姆”对文化教育的强控制，也势必对社会的原生态的文化创造力产生消极影响。

因为公民社会的缺乏，民间文化缺少自治组织的力量，处于一盘散沙的局面，文化的自生长性没有发育起来。这种局面是不利于文化建设的。我们目前的世风日下、家庭伦理危机、诚信危机、道德危机，并不是因为政府宣传得不够，而是因为社会自主领域本身整合人的精神和伦理的系统，并没有充分地发展起来。

中国现行体制的社会创新能力的退化，还与官僚国家的独大趋势有关。鉴于中国转型的复杂性，中国最需要的是，政治精英必须是邓小平所说的“明白人”，而且需要有前瞻性与想象力。然而，在形格势禁的官僚制中，产生此类政治家的条件极为苛刻，只有在经历极大危难之后，在特殊情况下，才会在老一辈有资望与经验的革命元老中出现邓小平这样的拨乱反正的强势人才。20世纪80年代初期，有一大批有独立思考能力的人由于时代需要而进入官界，然而，随着官僚体制的常规化、定格化，这个体制就越来越难以产生具有远见卓识与独到见解的政治家。科层制、官僚制本能地趋向于保守，官僚体制的特点就是以一种特定的尺度来选拔官员，官位升迁的诱惑力与官场文化中的角色期待与定位，会把进入官场的人们按一种特定模式加以改塑，这就使官场无法产生应对复杂环境挑战的人才。清代学者法式善说：“小才私智，可以备一官之用，然而国家利害安危大机括所在，非晓事之臣不能明其机微。”陈旧的体制反向淘汰的结果，往往只能使“小才私智”者左右逢源，如鱼得水，而很难使通达事理的“晓事之臣”脱颖而出。

在缺乏改革气氛的文化里，甚至可以说，官僚体制具有一种逆向淘汰机制，官场会自动地排斥一切具有变异能力的人物。官僚制历来是一个大染缸，把有思想有创新意识的人统统清洗出去，把官场中的人们染成同样的颜色。体制往往不需要那些有远见卓识或雄才大略之辈。在官僚体制内最具有适应能力的，正是这样一类人物：只顾眼前、不管将来；只打官腔、不表真情；不求有功、但求无过；胸无大志、得过且过；知难而退、有所不为。

【作者是上海师范大学人文学院教授】

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