曹思源：浅谈公民的经济、社会和文化权利

更新时间：2011-08-19

以上我们学习和了解了公民的人身权利、政治权利和司法权利。这些权利有个共同特点，就是实行这些权利既不需要投资，也不需要国家干预，国家必须承担的是“尊重和保护”的义务。

我们下面要谈到公民的经济、社会和文化权利，其特点则是需要通过国家的经济发展，创造条件，逐步实现。国家对此承担的是“确认和提高”的义务。如果国家的经济发展水平比较低，财政实力比较弱，那么可以在承认公民相关权利的必要性的同时，限制这些权利的实现程度。比如，中国还是一个发展中国家，初中以上的教育还不可能做到免费，只能在小学和初中实行“九年制义务教育”。这就是一种限制，是一种与公民受教育权不发生根本冲突的暂时性限制。

一、劳动权

我国宪法有两条涉及公民的劳动权：

第四十二条 中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。

国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。

劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。国有企业和城乡集体经济组织的劳动者都应当以国家主人翁的态度对待自己的劳动。国家提倡社会主义劳动竞赛，奖励劳动模范和先进工作者。国家提倡公民从事义务劳动。

国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。

第四十三条 中华人民共和国劳动者有休息的权利。

国家发展劳动者休息和休养的设施，规定职工的工作时间和休假制度。

概括地说，公民的劳动权包括八个方面：

1、平等就业和选择职业的权利；

2、取得劳动报酬的权利；

3、休息休假的权利；

4、获得劳动安全卫生保护的权利；

5、接受职业技能培训的权利；

6、享受社会保险和福利的权利；

7、提请劳动争议处理的权利；

8、法律规定的其他劳动权利。

我们不妨看看外国宪法对于公民劳动权是如何规定的：

阿塞拜疆宪法规定：

每个有技术的人都有权自由选择工作、资格、职位和受雇专业的种类。

任何人不得被强迫工作。

劳动合同的签署应是自由的。任何人不得被强迫签署合同。

每个人都有权在安全和健康条件下进行劳动，并得到不少于国家规定的完成劳动的最低固定工资。

失业者有权得到国家所给予的社会福利。

吉尔吉斯宪法规定：

在吉尔吉斯共和国，每个人都拥有如下权利：

有劳动自由，自由选择工作和职业。

保加利亚宪法规定：

劳动受到法律的保障和保护。

芬兰宪法规定：

全体公民的劳动受国家的特殊保护。

俄罗斯宪法规定：

禁止强迫劳动。

每个人都享有在符合安全和卫生要求的条件下从事劳动，获得没有任何歧视的、不低于联邦法律规定的最低劳动报酬的劳动报酬及失业保护的权利。

承认有利用联邦法律所规定的解决劳动争议的方式进行个人和集体劳动争议的权利，其中包括罢工的权利。

摩尔多瓦宪法规定：

工作人员有权获得劳动保护。保护措施包括劳动安全和卫生、妇女和青年的劳动制度、规定经济领域的最低工资、每周休息日、带薪休假、在艰苦条件以及其它特殊条件下的劳动。

每周连续工作不应超过四十小时。

就劳动问题进行谈判的权利和集体合同的强制性受到保障。

中国公民劳动权未能全面落实，目前集中表现在农民工身上，主要问题有两个方面：

一是城市的政策歧视。一些城市从自身的地方利益出发，为了扩大本地的就业量，出台了歧视“农民工”的地方性法规，设置行业和工种限制，硬性规定企业单位使用本地工和“农民工”的比例。1999年底北京市劳动局公布的《2000年本市允许和限制使用外地人员的行业、职业范围》，将限制农民工谋职的行业从5个增加至8个，受限制的职业（工种）从34个增加至103个，也就是说有108种职业限制使用农民工。深圳、郑州、北京等大城市，都对农民工从事的职业进行了严格限制。一些城市政府还设立了许多与农民工个人素质及劳动生产率状况无关的就业壁垒，规定了许多农民工不能进入的行业和职业，使他们只能拥挤在一些低端劳动力市场进行竞争。

二是社会保障制度不到位。农民工难以享受工伤保险、医疗保险、养老保险，很少有用工单位为农民工办理社会保险。农民工遇到大灾大病或年老失去劳动能力时，得不到基本生活保障；一旦出了工伤事故，用人单位通常的做法是把他们扫地出门，最多是给一点点抚恤金了事。

二、参加和组织工会权

公民参加和组织工会权是我国政府签署的联合国《经济、社会和文化权利国际公约》中的重要内容，在大多数国家的宪法中也有所表述。例如：

菲律宾宪法规定：

人民包括受雇于政府和私营经济部门的人员，为合法目的组织工会、协会和社团的权利不得剥夺。

格鲁吉亚宪法规定：

所有人都有权建立包括工会在内的社会组织并参加这些组织和团体。

立陶宛宪法规定：

可以自由地建立工会并独立地活动。工会应维护雇员的职业的、经济的和社会的权利及利益。

葡萄牙宪法规定：

保障劳工在行使工会自由时不受任何歧视，尤其保障享有下列各项：

a)设立各级工会团体之自由；

b)入会自由，任何劳工均不得被迫向其未加入之工会缴纳会费；

c)工会团体组织之自由及制定内部规章之自由；

d)在企业内从事工会活动之权利；

工会团体应遵循民主组织与民主管理原则，该等原则之基础在于定期以秘密投票方式选举领导机关，而无需任何许可或认可，并以劳工积极参加一切工会活动为根本。

工会团体独立于雇主、国家、宗教信仰、政党及其它政治团体，该独立性为劳工阶级团结之基础，法律应对之规定适当保障。

工会团体有权与国际性工会组织建立关系，或加入其内。

劳工选出之代表在正当执行其职务时，法律应确保适当保护，使之不受任何形式制约、束缚或限制。

西班牙宪法规定：

工会自由包括创建工会并有选择参加工会的权利，工会有组成联合会和创建国际工会组织或参加这些组织的权利。任何人不得被迫加入工会。

意大利宪法规定：

各工会除按法律规定向地方机关或中央机关进行登记外，不承担其他义务。登记的条件是，工会章程必须根据民主原则确立其内部体制。

海地宪法规定：

保障工会的自由。在公私部门工作的任何人可以参加旨在保护其工作利益的本行业的工会。

秘鲁宪法规定：

不得强迫任何人参加工会，也不得阻止任何人参加工会。工会有建立上级组织机构的权利。不得阻止或妨碍工会组织机构的建立、活动和管理。

工会组织根据会员的协议或根据最高法院终审裁决予以解散。

各级工会领导人享有行使其应尽职责的保障。

玻利维亚宪法规定：

保障企业主自由联合。承认和保障组织工会是劳动者自卫、取得社会地位、进行救助教育和传播文化的手段，承认和保障工会豁免权是工会领导人在专门行使其权力时开展活动的保障，对其领导人不得加以迫害和监禁。

萨尔瓦多宪法规定：

雇主、受雇者和工人、政府自治机关或半自治机关的雇员和工人，不分国籍、性别、种族、宗教或政治信仰，均有权组织职业协会、工会、或自由结社来保护自己的利益。

此等组织有法人资格，在行使其职能时受应得的保障，仅在法律规定的情形下并依法律规定的手续，方得命令此类组织解散或中止。

职业协会和工会组织采取的作为其章程和职能的基础和形式的各项条件，均不得限制人们的结社自由。禁止一切排外条款。

工会理事会的理事，必须是本土出生的萨尔瓦多人，在其当选和任职期间，除有正当理由事先经有关当局批准外，不得被解雇、调动、或削减工作条件。

我国宪法没有关于工会的内容。据1992年4月3日颁行的《中华人民共和国工会法》规定：工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织，依照工会章程独立自主地开展工作。

显然，工会这种群众性组织不是政府机关，不是政府的一个下属部门。然而，在现实生活中，许多政府首脑机关，恰恰是把工会当作它的一个下属部门，从人员安排到具体事务，都是政府主导，工会服从，有时甚至牺牲原则去迎合与献媚。

据北京青年报2006年5月18日报道，河南省总工会组织评选劳动模范，各市县总工会专门设立劳模评审办公室。项城市、商水县等地一些部门的领导人弄虚作假，伪造身份申报劳动模范。比如交通局长填报为“养护工”、财政局长填报为“会计”。此事败露之后，商水县财政局长一语道破天机，说是县总工会让这样报的；县总工会负责人则说是县领导安排的。“领导咋安排我们就咋办。”为此，有人就此事写了一篇杂文，题为《向权力献媚与缺钙的工会》。

问题的严重性在于，此事并非个别现象。河南一波未平，河北一波又起。假造一线职工身份评上劳模获得五一奖章的顺平县电力局局长大言不惭地说：“我申报这个称号是县总工会极力推荐的。”“为了不浪费名额，也就造了假。”他还对记者坦陈，在这次河北省“五一奖章”获得者中，这种情况还不止一个。“我们之间都彼此熟悉，有的是局长变成工程师，有的是局长变成一般职工，反正都一样。不信，可以查一查。”

工会工作失去法律规定的独立自主性，是我们的工会组织威信不高的病根。

公民宪法启蒙之十五

浅谈公民的经济社会文化权利 （2）

三、享受社会保障权

我国宪法有两条涉及公民享受社会保障权。

第四十四条 国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。

第四十五条 中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。

国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。

国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。

社会保障权如同公民的其他权利一样，是不可剥夺的，但社会保障权的实现，有一个循序渐进的过程，这与我国的改革开放进程有关，也与国家经济发展水平及财政实力的增长情况有关。

譬如说，中华人民共和国成立的头三十多年，根本没有失业救济制度。而在1986年终于实现了零的突破，颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》。原因在于国务院企业破产法起草工作小组同时起草了两个文件，失业救济制度作为企业破产淘汰制度的配套措施出台了，后来又经过两次修订，才比较完善。世界上许多国家社会保障制度建立得比我们早、比我们完善，在宪法中也有所反映，值得我们参考。

韩国宪法规定：

国家有义务努力扩大社会保障和社会福利。

国家应努力提高妇女的福利和权益。

国家有义务实施旨在提高老年人和青少年福利的政策。

身体障碍者或因疾病、老龄等其他原因而丧失生活能力的国民，依法受国家保护。

国家应努力预防灾害，并应努力保护国民免受其危害。

塞浦路斯宪法规定：

每个人都有过体面生活和享受社会保障的权利。法律将规定保护工人、帮助穷人和建立社会保障制度。

泰国宪法规定：

国家应促进普及达到标准的公共卫生事业，应对贫困者给以免费医疗。应鼓励私人尽所能参与公共卫生事业。

对预防和治疗危险性传染病，国家必须为人民提供免费和及时的服务。

斯洛文尼亚宪法规定：

在法律规定的条件下公民有社会保障权。

在医疗、退休、残疾和其他方面必须实行社会保障，并关心其实施。

克罗地亚宪法规定：

每个人都有健康生活的权利。

共和国保障公民们有健康环境的权利。

罗马尼亚宪法规定：

国家必须采取措施保障公共卫生和健康。

依法建立医疗救助和疾病、事故、怀孕及康复的社会保障体系，对行医及医护工作实行检查，并采取其他措施，保护人们的身心健康。

摩尔多瓦宪法规定：

国家应采取措施保证任何人为维护本人及其家庭成员的健康和丰衣足食所需要的名副其实的生活水平，这包括食品、服装、住房、医疗和必要的社会服务。

公民有权在失业、生病、致残、鳏寡、进入老年时，或者是在丧失生存手段时享有社会保障。

洪都拉斯宪法规定：

由洪都拉斯社会保险协会对患病、生育、年老、孤儿、被迫停工、工伤、失业、患职业病及其他影响生产能力的情况，负责提供和管理社会保险服务。

国家将建立“社会援助和预防”协会，协会将在志愿者和政府的支持下，作为国家的单一系统而统一运营。

社会保障体系中，医疗保障制度是重要内容之一。目前我国这方面问题比较突出。据中国社科院蓝皮书显示，全国有65.7%的人没有任何形式的医疗保险，大约四分之一的受访者因为无力支付医疗费用而放弃医疗。蓝皮书指出，截至2005年9月底，全国城镇职工基本医疗保险的参保人数进一步增多，已经达13341万人。全国共补偿参加合作医疗的农民1.19亿人次，补偿资金支出50.38亿元，平均每人次42.34元。

四、受教育权

我国宪法第四十六条规定：

中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。

国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。

公民受教育权如果受到侵犯，如何维护？能否打官司？宪法能否直接进入诉讼程序？过去我国法院不愿受理涉及违宪的案件，一些法官以为，宪法只是一些原则性的条文，不涉及诉讼案件中当事人双方的权利义务关系，因而不能作为裁判的根据。但是，如果不能通过司法裁判惩治违宪行为、保护公民的宪法权利，那么，宪法所规定的公民权利便等于一纸空文。这不符合依法治国的精神，同时与世界宪政潮流也是违背的。

1999年山东一个案例首次打开了法院以宪法为直接判决依据的大门：

山东省滕州市鲍沟镇圈里村17岁的农家姑娘齐玉苓（当时叫做“齐玉玲”）通过了中专预考，又参加了全省统考。然而，从普通录取到委培录取，她一直等到了9月初，通知书一直没来。齐玉苓绝对想不到，就在她等得心痛、等到绝望之时，济宁商业学校给她的财会专业委培生通知书，却早已到了另一个“齐玉玲”的手中。她叫陈晓琪，是原圈里村党支部书记陈克政的女儿。因为预考落选，她连参加中专统考的资格都没有。但在其父一番“精心运作”之后，她拿着“齐玉玲”的通知书顺利入读济宁商校。毕业后，她一直在中国银行滕州支行工作。可怜的齐玉苓则是另一番命运：到中学复读，借钱上技校，到工厂当工人，如今又下了岗……

1999年的一天，一位朋友无意中向齐玉苓说起：某家银行也有一个齐玉玲！而且和她来自同一地方、同一学校、同一级，考的也是济宁商校。天下能有如此巧合？此后的调查很快揭开了一个令她万分痛苦、万分气愤的事实：9年前，她被人冒名顶替了！同年2月，齐玉苓以侵害其姓名权和受教育权为由，将陈晓琪等告上了法庭。

但另一个让齐玉苓万万没有想到的是，她这场官司碰到了我国法律上一直存在的一个盲点：宪法不能直接进入诉讼程序！直到两年半之后，应山东省高级人民法院的请示，最高人民法院作出了《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》，这项司法解释明确认定：陈晓琪以侵犯姓名权的手段侵犯齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育的基本权利，并造成了具体的损害后果，应承担相应的民事责任。8月23日，山东省高级人民法院据此终审判决齐玉苓胜诉！齐玉苓获得直接、间接及精神赔偿近10万元。这是全国审结的首例受教育权利被侵犯案件，同时也是中国首例宪法司法化案件，它确认了宪法可以进入司法程序， 直接作为裁判案件的法律依据。今后无论哪一位公民的宪法权利受到侵犯，人们都可以挺身诉诸司法程序进行维权。

当今世界，不仅宪法司法化已经成为世界各国司法实践的普遍做法，几乎所有的国家都建立了宪法诉讼的机构和程序，而且一百多个国家都将公民受教育权在宪法中作了详细的规定，值得我们借鉴一二。

阿塞拜疆宪法规定：

国家应保证公民自由接受中学义务教育。

国家应不惜资金保证具有天才和智慧的人继续学业。

国家应建立最低教育标准。

菲律宾宪法规定：

一切高等学校享有学术自由。

每个公民有权利按照公平、合理和平等的录取条件和学术条件，选择专业或研究科目。

国家给予教育以最高的预算优先权。通过适当的报酬和满足职业上的其他要求，以保证教育能从现有优秀人才中吸引和保留应有的份额。

日本宪法规定：

一切国民，按照法律规定，都享有同等受教育的权利。

一切国民，按照法律规定，都负有使受其保护的子女接受普通教育的义务。义务教育为免费教育。

白俄罗斯宪法规定：

每个人都享有受教育的权利。

保障免费接受普遍中等教育和职业技术教育。

人人都可根据其能力接受中等专业教育和高等教育。每个人都可通过竞争在国家教育机构免费获得相应的教育。

荷兰宪法规定：

政府应时刻关心教育。

根据法律规定，任何人都有兴办教育的自由，但须接受政府有关部门监督。遵循法定教育形式，并接受政府对教师业务能力及品德的审查。

公办教育由法律规定，但应尊重每个人的宗教和信仰。

乌克兰宪法规定：

完全普通中等教育是义务教育。

国家保证大众免费享受学前教育、完全普通中等教育、职业技术教育、国立和公共学校中的高等教育；保证发展学前教育、完全普通中等教育、校外教育、职业技术教育、高等和毕业后教育、各种培训；向学生和大学生提供国家助学金和优惠。

公民有权在招考基础上在国立和公共学校中免费获得高等教育。

德国宪法规定：

整个教育体制受国家的监督。

设立私立学校的权利受到保障。私立学校代替国立或市立学校，需经国家批准并受各州法律的管辖。如果私立学校的教学目的、设备以及教学人员所受的业务训练都不低于国立或市立学校，如果在该校不提倡按家长经济状况分隔学生，则应予以批准。如果教学人员的经济和法律地位没有足够保证，则不予批准。

秘鲁宪法规定：

人生来就有得到教育和文化的权利。

教育的目的是全面发展人的个性。教育的指导思想是社会民主的原则。国家承认和保障教学自由。

海地宪法规定：

国家和各级政府的首要职责是使广大群众入学。唯有这样，国家才能发展。国家应对私人办学的积极性给予鼓励和便利。

学校都享有教学自由，行使教学自由应接受国家管理。

除捉拿现行罪犯外，校园不受侵犯。非经学校领导同意，警察不得入内。

目前全球90%以上的国家都实行了全部免费的义务教育，连亚洲一些知名的穷国，包括人均GDP只有中国三分之一的老挝、柬埔寨、尼泊尔等国也是如此。据2003年9月8日《瞭望东方周刊》报道，缅甸掸邦军政府也实行完全的义务教育。学龄少年儿童入学，不但不用交学杂书本费，还解决吃饭、穿衣及住宿等。来自外邦的穷人也能享受如此待遇，以致于我国云南临沧边境地区不少人跨过国界去求学，直到高中毕业才学成回国。

中国有个口号叫做“再苦不能苦孩子，再穷不能穷教育”。可惜这只是一句口号，并未落实。1991年世界平均公共教育经费占GDP的比例为5.1%，其中发达国家为5.3%，发展中国家为4.1%。我国1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》规定：这一比例要在2000年达到4%，却迟迟没有实现，2003年还只达到3.28%，2004年更降到2.8%。据专家计算，仅1993——2003年间，全国财政对教育经费的欠账高达9391亿元。

国家教育经费欠账的后果有二：

一方面使老百姓的学费开支增加，不堪重负，以致全国失学儿童高达2000万人。中央电视台2005年6月18日介绍：一位老实巴交的农民，为了让孩子能上学，铤而走险搞起了贩毒，最后梦想破灭。另据报道，宁夏银川市13岁的小学毕业生秀秀，因不忍心让家长背上沉重的择学费，而悄悄地离开人世，她留给父母的遗书里有一句话：“我死了可以帮您节约10万元”。

另一方面使许多学校教学场地和设施短缺。据北京青年报2005年11月16日报道，教育界一位资深权威人士透露，老师带着学生在马路上跑操的情况，在全国各地相当普遍。正因为如此，11月14日早晨6时，山西沁源县第二中学师生在马路上跑步被一货车撞倒，21人遇难，哭声震撼山河。

目前世界上大部分国家的义务教育公共投资的主体是中央或地方高层政府，而我国却恰恰相反，是以乡镇为主。据国务院发展研究中心调查，全国义务教育中，中央财政负担2%，省地财政负担11%，县财政负担9%，乡镇财政负担78%。由于各地贫富悬殊，对义务教育的重视程度也各不相同，这种以基层财政为主的义务教育投资结构，必然导致各地义务教育经费多寡不均，学校面貌大相径庭，以致于有媒体戏曰“城里学校像欧洲，乡下学校像非洲”。

针对此弊，中国的义务教育要真正免费并不难，关键是要在提高义务教育投资总量的前提下，改变投资结构。我建议乡镇财政承担5%，县财政承担5%，省地财政承担10%，中央财政承担80%（其中包括义务教育经费的最大部分即教师工资）。

简而言之：义务教育经费，中央拿大头。中央有此责任，也有此财力！

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