杨光：联邦制绝不是一种分裂国家、颠覆政体的主张——对《零八宪章》第18条的辩护之一

《零八宪章》提出了19条具体主张，其中，第18条名为“联邦共和”。此条最后一句是：“以大智慧探索各民族共同繁荣的可能途径和制度设计，在民主宪政的架构下建立中华联邦共和国”。

当刘晓波、张祖桦两位先生因《零八宪章》被当局抓捕、抄家之后，网上曾经流传过一个传言，说《零八宪章》的“要害”就是这第18条，煽动推翻中华人民共和国，鼓吹“建立中华联邦共和国”，已经超出了言论自由的法律边界，故此，胡锦涛主席才亲自下令抓人。对此传言，胡平先生先后写了两篇文章，进行了有力的反驳。

迄今为止，人们并不十分了解当局对《零八宪章》的真正态度，也完全不清楚抓人、抄家、“请喝茶”背后的具体决策过程。当局为什么如此讨厌、如此恐惧《零八宪章》？《零八宪章》有哪些观点、哪些主张触怒了他们，或者惊吓了他们，以至于非要抄家抓人、恐吓签名人不可？对这些个问题，也许我们永远也弄不清楚。要准确理解我国当局的政治意图不是一件容易的事情，因为他们从来不肯与持不同政见者进行平等和坦诚的交流。他们不愿意对《零八宪章》发表公开评价，不愿意平和理性地对《宪章》进行反驳，甚至不愿意用正大光明的方法、以正当合法的程序来处理刘晓波案件。他们总是摆出那么一副野蛮人的姿态：天下归我一党所有，我说你对你就对，说你有罪就有罪，看不顺眼就可以打，听不顺耳就可以抓。“智慧不够，就用充裕的暴力来补充”（埃德蒙·柏克语）。——所以，我们没办法知道，中共当局对宪章运动的压制、对晓波先生的抓捕是否真与“中华联邦共和国”有关，我们更不知道，对于《零八宪章》的各项具体主张，当局是全部都不同意呢，还是仅仅对第18条不同意。

但是，无论如何，针对当局或者其他人对联邦制和“中华联邦共和国”的误解，为了对这一主张的合理性、合法性、正当性、建设性进行辩护，笔者认为，相关的一些理论问题应该得到澄清，提出这一主张的具体国情背景也应该得到澄清。

1、联邦制度发源于《圣经》、瑞士和美国。孟德斯鸠、麦迪逊、《联邦党人文集》则是近代联邦制的主要思想源泉。

目前，有接近一半的世界人口生活在联邦制度之下。此外，几乎所有的多民族大国在其少数民族区域、海外离岛、或新合并的领土上，也往往会采取某种带有联邦制因素的特殊制度安排，比如，中国的民族自治区和港澳特别行政区即为此种情形。

因此，在当今世界，联邦制是一种具有广泛适用性的制度。尤其是对于那些具有民族多元性、领土复杂性、文化多样性的大国来说，联邦制是一种比中央集权制更常见的、也更优越的制度选择。

2、在《论法的精神》中，孟德斯鸠将政体分为共和、君主、专制三种类型。他认为，共和政体只适宜于领土狭小的小国，比如由一个单独城市所构成的国家；而地域广阔的共和国，则会因繁杂的内部纷争而导致共和原则的败坏，不可能长久存在。同时，他又认为，小共和国尽管能够比较顺利地解决其内部争执，却很容易遭受来自专制大国的外部攻击。所以，他得出了一个关于共和国的著名结论：“一个共和国，如果小的话，则亡于外力；如果大的话，则亡于内部的邪恶。”值得注意的是，孟德斯鸠的这些观点并非纯粹的理论分析，也是他对希腊、罗马、欧洲各国之政体变更与国家兴衰的实证总结。

那么，共和国如何谋取安全，走上长治久安之道？孟德斯鸠指出，解决之道就是“联邦共和国”。联邦共和国是由多个小共和国联合而成的一个新国家（有学者称之为“复合共和国”），“既由小共和国组成，在国内它便享有每个共和国良好政治的幸福；而在对外关系上，由于联合的力量，它具有大君主国所有的优点。”而且，“这个新社会还可以因其他新成员的加入而扩大”。也就是说，联邦共和国兼具小共和国与大君主国二者的长处，又避免了二者各自的短处，对内，它能象小共和国一样为公民带来幸福，对外，它又能象大君主国一样为国家谋取安全，而且，它还具有不断“做大做强”的先天优越性。

3、美国独立战争胜利之后，以联邦党人为主体的美国制宪精英继承、丰富、完善并且大规模地实践了孟德斯鸠的联邦共和国理论。当年，在切断了与大英帝国的政治联系之后，十三个美洲殖民地所组成的脆弱“邦联”至少面临以下三种选择，或者说，他们有以下三种可能的政治演变方向：

其一，在一个松散的“邦联”的名义下逐渐分崩离析，变成十三个完全独立的国家（就象20年前成立的“独联体”一样）。如果当时的开国精英群体对“邦联”的软弱涣散习以为常、无动于衷，甚至乐观其成，如果大多数的小州或蓄奴州始终坚持“州权至上”的立场而绝不妥协，那么，其最现实的结果就是形成一种列国林立的状态；

其二，经过激烈的意见与利益冲突之后，爆发州际战争或恶性党争，最后，“邦联”转变为一个集权化的拥有十三个下属省份的君主专制国家（就象中国先秦的战国时代或1911至1949年的战乱年代）。应该说，这种可能性也并非完全不存在（《联邦党人文集》第六至第十篇就分别论述了联邦制度对于解决各州不和及化解恶性党争的作用）。假如因为外部威胁的存在而使初生的美国长久处于临战前的非常状态，假如当年的美国象民国初年的中国或者象去年的泰国一样发生剧烈的内部冲突从而陷入大范围的“民主乱象”（这并非不可想象，因为美国在建国前就有过官民冲突性质的谢司起义，后来有过地方叛乱性质的南北战争，再后来又有过种族冲突性质的民权运动。在其他许多国家，类似的激烈冲突是完全有可能导致其民主共和政体发生制度蜕化或立即坍塌的），一个新兴的合众国在内忧外患之下逐渐集权，以至“国权”吞并“州权”、“一权独大”压倒“三权分立”，最终滑向君主专制，这似乎也是一个自然而然的结局。须知，在任何一个共和大国，出现拿破仑的机率，要远远大于出现华盛顿的机率。

其三，找到一种长远有效的政治整合方式，既保留各州作为立宪实体的相对有限的主权独立和领土完整，又使各州人民融合到一个人财物相互融通且政令畅通无阻的统一国家。这种方式，便是孟德斯鸠所说的联邦共和国的方式。

美国的开国之父们创造性地选择了联邦制，缔造了人类有史以来最大的一个复合共和国。他们制定了一部世界上最具有生命力的宪法，创造了一种能够容纳广阔的领土、复杂的种族多元性、丰富的文化多样性的民主共和政体。这种神奇的效果，是美国的国父们当初断然不敢奢望的：当年，能够让十三个州都心甘情愿地加入联邦、建成一个在一代人的时间内可以有效运转的全国政府，想必他们就已经大喜过望了。当十三个州一路扩张至五十多个州，当全世界各地的移民趋之若鹜纷纷涌向美国，当这个原本位于文明世界边缘的共和国迅速成长为实力超群的超级大国，并事实上成为文明世界的中心，或许，我们只能说，美国的国父们如有神助，他们在无意之间改变了美国和世界的历史。

在美国之后，联邦制成为许多新兴国家乐于仿效的制度形式。虽然联邦制在有些国家（如前苏联）徒有虚名，但假联邦制的出现其实也反证了联邦制的吸引力。总的来说，联邦制是一种有广泛适应性的制度，尤其是对组成成份较为复杂的大国而言更是如此。

4、现代联邦制具有以下几个主要特点：

（1）联邦中央政府与其成员邦之间的权力划分相对稳定，各自的权力范围不容对方侵夺，也不容随意变更；各邦领土相对固定，不容中央或其他地区任意分割。通常，纵向分权的范围与结构由成文宪法予以保证；

（2）与金字塔式的上下隶属结构或“中心-边缘”式的辐射型政治结构明显不同，联邦制政治结构是矩阵式的，或多中心的。作为联邦成员的各邦均是半独立的立宪实体，有权单方面制定并修改自己的宪法。对内部事务，各邦拥有自治权，对中央事务，各邦所拥有的权力也要比中央集权国家更多；

（3）联邦立法权应由两院分享，其中第一院是民意机关，第二院是“邦意机关”。为了保障小邦投票权的真实性，至少在第二院里限制适用人人平等的民主制原则，小邦所拥有的席位应超过其人口比例，大邦则相反。

上述特点表明，除了孟德斯鸠所说的“谋取共和国安全”的优点之外，联邦制更重要的政治功能，是保护地方利益，捍卫少数权益，尊重弱势文化，抑制多数暴政，均衡维系国家在民族、领土、族群上的多样性与包容性等等优点。

托克维尔在《论美国的民主》中反复强调，美国人实际上把主权分成了两部分。对每个公民来说，你得到了一个大大的国家，但并不会失去一个小州，或一个小小的自治镇；当你拥有对国家事务的民主参与权时，并不会因此而失去对州事务、县事务、乡镇事务的自治参与权；你可能在全国属于少数派，却可能在本州、本县属于多数派，因此，美国人民并不同意由代表全国多数人意志的中央政府委派一些代表最广大人民群众利益的外乡人，来对他们进行全国统一模式的垂直统治。

5、因此，联邦制是对单纯的民主共和政体的限制和修正。在民主政治中，多数决定是一个基本的通用准则，通常，人们认为，这一准则是可行的，至少，与专制体制相比，它是一种“最不坏的制度”（邱吉尔语）。然而，我们不能假设多数天然是正确的、永远是公正的，尤其是当社会存在严重的对立情绪，当多数派与少数派处于激烈对抗的情况下，多数决定就极有可能并不公正，具有压迫性、剥夺性。

法国大革命时，多数派可以通过民主表决将少数派逐出议会，送上断头台，国民公会的议员甚至公开宣称：“少数派总是有罪的！”埃德蒙·柏克评论说，“绝对的民主制并不比绝对的君主制更可列入合法的政府形式”，“完美的民主制是世界上最无耻的事情，由于它是最无耻的，它也是最胆大妄为的，（因为由绝大多数人分摊了罪恶，所以）无人担心他本人会受到惩罚”。柏克所说的“完美的民主制”，即是后来雅各宾党人所实行的那种民主（也被政治学者称之为“极权主义民主”），这种民主形式我们中国人也不陌生，在土改时的群众诉苦大会上，在反右、文革时的批判大会上，95%的“绝大多数”有权将另外5%的“一小撮”划入另册，予以“打倒”或者“消灭”。革命的暴乱就象萨斯病毒一样从中心扩及边缘，从一地波及另一地，根本没有任何制度上的屏障可以将其隔离或阻止。

大革命中的法国人普遍接受卢梭的“公共意志”和“人民主权”理论，认为掌握在人民手上的主权至大至公、至高无上，而且“统一而不可分割”。这一口号在大革命时期家喻户晓，不容置疑。所以，联邦制的主张被法国革命坚决排斥，甚至于被当作国家公敌而遭到残酷镇压。在“统一而不可分”的口号下，代表了“人民”和“公意”的多数派事实上是可以为所欲为的，如果你不幸沦为少数，“主权”和“民主”将以你为敌、置你于死地。因此，人们无法调和民主与自由的矛盾，无法将巴黎的狂暴形势与外省隔离开来，更无法在一个大国形成一套有效维护自由和人权的制度。

6、所有的权力都应该受到限制和约束，无论权力掌握在圣明君主、伟大政党还是民选政府的手里，即使权力直接来自于“人民”、“主权”、“公理”或“普遍利益”。实践证明，三权分立制衡的横向分权与联邦制的纵向分权，就是以权力制约权力的良好体制。

阿克顿勋爵说：“对于绝对民主真正起着天然制约作用的是联邦制度，它通过州政府保留权力来限制联邦政府的权力，又通过出让部分权力来限制州政府的权力。这是美国对政治理论做出的不朽贡献，因为州的权力既是民主的实现，也是民主的保障。”（见《法国大革命讲稿》）

在《联邦党人文集》中，麦迪逊极其精辟地指出，联邦制“为共和国疾病提供了共和国疗法”。

7、综上所述，我们可以得出以下两点结论：

第一，联邦制从来也不是一种“分裂主义”的主张，恰恰相反，它是一种在复杂的多元利益格局之下寻求良好政治整合的理论，是对诸多的分裂主义疾病（民族分裂主义或文化、党派的分裂主义）的治本之策，是一种维护国家领土完整、阻止大共和国陷入内乱和分裂的有效制度。从这个意义上说，对《零八宪章》第18条之联邦制主张具有分裂主义嫌疑的误解和指责，是完全没有理由的；

第二，联邦制也绝不是一种对共和国具有破坏性或颠覆性的主张，恰恰相反，它是一种修复、完善和弥补单纯共和政体之缺陷的主张，是一种确保民主共和政体不致因地区间冲突、族群间冲突或恶性党争而发生变质、蜕化或全盘倾覆的体制设计，也是一种防止在大共和国内部发生对少数民族、弱势文化、少数派团体进行压制和剥夺的有效制度。从这个意义上说，说联邦制的主张具有颠覆共和国的嫌疑，也是完全没有理由的。

简而言之，无论是理论上，还是世界各国的政治实践中，联邦制都不是分裂主义，而是预防分裂、长效整合的反分裂主义；联邦制更不是煽动颠覆的暴力革命主张，而是寻求共和民主政体之宪政秩序得以长期化、健康化、稳定化的建设性方案。对当局来说，你可以批评和反对联邦制，但不能以分裂或颠覆之名陷人入罪，那与栽赃污蔑无异。

2009-2-28

【民主中国】
【独立中文笔会】2009.03.06