程晓农：人大换届看财政

今年3月5日，中国五年一度的人大换届后的人代会即将召开。这次会议的看点何在？可能还有人想起十年前温家宝交卸时在记者招待会上的一番发言，但那是胡锦涛时代尾声的表演，此戏谢幕不可再。今年李克强交卸时，应该除了应景报告、黯然退场之外，不会有吸引眼球的讲话了。今年人代会的真正看点是财政难题，而财政困境的关键是地方财政之全面苦度，这代表着中国进入经济困难的起始点。

一、中国：财政困境看地方

为什么在中国，财政困境看地方？因为，所有的困难首先集中在地方财政这个层级。地方财政进入全面困境之后，即使中央财政勉强自保，全国各地都会因为地方财政全面困难而爆发一系列经济社会问题。

要了解中国的财政制度，就必须了解中国的中央、地方这两级财政“收收放放”的复杂关系之演变史。中共建立政权之后，实行苏联模式的计划经济，其财务核心就是，全国财政由中央政府一把抓，地方政府用钱，必须得到中央政府主管部门的批准。

经济改革开始以后，中央政府不得不把财源更多地用到民生上，这便造成了军费困难，为此不得不实行了上世纪八十年代的大裁军；另一方面，中央政府依靠国家计划委员会统管全国经济发展的僵化做法，也不得不重新调整，要给地方政府和国营企业更多自主权，其中当然就包括给地方政府一些财权。这就是中央-地方财政关系中首次的财政放权阶段。

但这种财政分权的办法，造成了八十年代地方财政权力增加、而中央财政财权萎缩的局面。于是朱镕基1994年开始，把全国财政收入集中了到中央财政。1994年以前，全国财政收入当中，中央财政占三成，地方财政拿七成；而1994年开始，中央财政占全国财政收入的比重，提高到全国财政收入的六成到七成，地方财政只剩三到四成。所以，中央-地方的财政关系，再度进入了中央财政的集权阶段。

朱镕基集中财权的做法，关键在实行中央财政和地方财政的分税制，即占税收大头的税种归中央财政，而地方政府能掌握使用的都是小税种。这种情况下，沿海的经济大省经济实力强，它们可以通过引进外资、加快土地开发等办法，补充自己的地方财力；但大部分省份的经济实力弱，财政入不敷出，只能仰赖中央财政每年给予补助，即中央财政对大部分省例行的财政拨款。

1994年以后，中国各省的地方财政收入主要由三部分组成，即地方税收、中央财政拨款和卖地收入。在地方财政当中，地方的税收和中央财政拨款属于“一般公共预算”，其开支受中央政府的监督；而地方政府的卖地收入则被中央政府归入了“政府性基金收入”，由地方政府自行支配。

当时朱镕基把与土地相关的收入全都留给了地方财政，因为他不懂，与城市土地开发相关的财政收入，会因为城市化和房地产开发而不断增加。中共的宪法规定，“国家可以……对土地实行征购、征用或者收归国有”，地方政府只要宣布，哪块土地需要征用，就可以把这里的居民迁走、旧房拆毁，然后这块土地就可以高价卖给房地产公司，收入落入地方财政的腰包。这就是地方政府后来大力推进土地和房地产开发的由来。

随着地方政府热衷于卖地筹钱，房地产便成了支撑地方经济和地方财政的支柱。于是，中国各省的地方财政全部转向依靠卖地的土地财政阶段。这是本世纪初中国经济最繁荣时期的十几年的状态，在财政方面，这个阶段里，中央财政和地方财政各捞各的钱，彼此相安无事。

二、总理喊话：“谁家的孩子谁抱”

如今，这个中央财政和地方财政相安无事的局面，终于结束了；而地方政府集体为钱和中央政府的争斗已经拉开了序幕。为什么会是这样一种结局呢？其中的道理很简单，靠房地产拉动经济，是不可能永久“玩下去”的，房地产泡沫大到不能不破的时候，地方财政的困境就必然发生。

温家宝在任时装傻，假装不懂这一点。李克强在位十年，一开始也不懂，后来他终于明白了其中的危险：那就是，地方政府的卖地收入落袋花光了，但各地开发土地的几十兆巨额债务，却留给了中央政府。而中央财政就算把军警全都裁光，政治局全体不领薪水补贴、自己开私家车、秘书的“活”全都自己干、自己烧饭泡茶，中央政府的所有机关也数年“不吃不喝”，也仍然还不上这笔巨债。这就是目前李克强卸任前遇到的痛苦局面。

去年5月25日下午3点，国务院召开“全国稳住经济大盘电视电话会议”，全国各省、市、县的官员都通过视频参加了会议。这个讲话的录音稿马上就在网上和微信上传开了。会上李克强讲了一段话：“最近已经有几个省给国务院打报告，提出来要借钱。我这里明确的跟大家说……我这里也给大家报个底账，除非有特大的自然灾害，还有一笔总理预备费，其他的钱就靠你们地方”。

李克强的意思很清楚，地方政府没钱了，想找中央财政要，但中央也没钱，你们各地自己想办法。而总理上述喊话的意图，被中国财政部长刘昆今年1月9日解读得明明白白。他针对地方政府的债务危机强调说，“坚持中央不救助原则，做到‘谁家的孩子谁抱’”，“将进一步打破（中央）政府兜底的预期”。

共产党国家是集权制度，它本身必然会造成地方政府的“大锅饭”观念，自家的“孩子（债务）”想让中央财政来“养”。何况，朱镕基集中财权之后，实行对多数省市的中央财政拨款补助体制，这种体制又鼓励和养成了地方财政的“大锅饭”思维。这才有了李克强的如此喊话。

那么，到底地方政府的债务是如何形成的？地方财政的债务主要是两部分，全都与土地开发有关。要把一块土地卖给房地产公司来开发住宅，地方政府至少必须先付钱做几件事。其一，补偿被拆迁的居民；其二，平整土地、修建道路、安装水电、安排地铁或公交。这都要在短期内投入大量资金。此钱何来？一个办法是地方政府直接发债券；另一个办法是，地方政府设立城市建设投资公司（即所谓的地方政府融资平台），用地方政府手里的土地，向地方银行获得抵押贷款或发行债券。

这两种支出花出去以后，不管能不能通过卖地收回成本，这些钱都是借来的，债务到期了，无论是银行的抵押贷款，还是发行债券，到期了都必须还债。而中国的房地产泡沫破灭以后，房地产公司多数都岌岌可危，不敢再买地了，也没钱买地了；这样，地方政府就没钱还债了。

三、地方财政的帐外金库枯竭

上面提到，地方政府的卖地收入被中央政府归类为“政府性基金收入”，由地方政府自行支配；也就是说，在财政监管的层面，卖地收入相当于地方政府的帐外金库。如今，账外金库开始枯竭了。本来，地方政府发行的债券与国债一样，以地方政府的税收作为还本付息的担保；但由于地方政府债券的发行量太大，靠税收不够还债，只能用卖地收入作为债券偿还的资金来源。而地方政府的融资平台公司名义上是企业，不能用地方政府的税收来担保，但实际上却是由地方政府用地方财政局的财政存款作担保的，最后也靠用卖地收入来还债。

其实，即便是在中国经济尚且繁荣的时候，地方政府的债务也可能出现无法偿还到期债务的困难。中共的财政部知道，这种局面完全可能发生，是整个财政系统的潜在危机。但是，为了掩盖中国的财政金融危机，中国财政部采取了一种欺诈性做法，假装地方融资平台的债务不算是地方政府的债务，而是模糊地称其为隐性债务问题，拖着想混下去。

然而，现在中国的房地产泡沫破灭了，地方政府的卖地收入急剧萎缩，于是，地方财政的帐外金库开始枯竭。这种情况下，不管是地方政府的到期债券这种显性债务，还是地方融资平台到期的所谓隐性银行债务，就都难以偿还了。

仅就中共公开承认并每两个月公布一次的地方政府显性债务（即地方政府发行的债券）数量来看，2022年底全国地方政府的债务余额高达35兆（350,618亿元），其中四成债券6年内到期，必须偿还，剩下的债券到期偿还的时间稍多4年。中共偿还到期债券的办法，逻辑上有三个，一是动用地方财政收入偿还本息，二是动用卖地收入还债，三是借新债还旧债。从2022年中国各地方政府还债的实际做法可以看出，地方政府的还债能力究竟如何。

据中国财政部今年1月30日公布的《2022年12月地方政府债券发行和债务余额情况》介绍，2022年全国地方政府还债数额是27,758亿，其中由地方财政从正规预算和卖地收入中拿钱偿还的只占14%，其余86%的债务都靠借新债还旧债；2022年地方政府一共发行债券47,566亿元，其中的一半都用来偿还到期债务。由此可见，地方财政尽管多年来拼命卖地，但仍然财源枯竭，只能指望不断借新债，用推迟还债来逃避眼下的偿债困境。而目前卖地收入骤降，经济萧条之下，地方财政收入不断萎缩，这就预示着，今后地方政府不得不把偿还债务的全部希望都寄托在借新债上了。

四、2023年：中国各级财政进入苦境

地方政府的债务到底有多大？这关系到地方财政的苦境到底有多长？如果说，地方政府直接发行的债券大体上还算透明公开的话，那么，地方政府融资平台的债务基本上就是一个黑箱了。地方政府的隐性债务是指，在法定政府债务限额之外，地方政府通过各自的融资平台公司（也被称为城投），直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。

2020年底，地方政府融资平台的“隐性债务”总额是53兆，基本上是借新债还旧债，还债能力非常低。把地方政府直接发行的债券余额35兆，加上融资平台的债务53兆，合计就高达88兆；再加上中央政府的债务余额22兆，中央和地方政府的债务余额高达110兆。这110兆债务，大体上相当于中国121兆GDP的91%；其中地方政府的债务规模相当于地方政府综合财力（税收、卖地收入和中央财政补助）的260%；也就是说，地方政府根本不可能还清债务了。

一个国家的财政债务和GDP的比率，在国际上被称为财政风险警戒线，通常公认的警戒线是60%；也就是说，中国的政府总负债率已经比财政风险警戒线高出30多个百分点了。而且，其中大部分不是国债，是地方债务。为什么强调地方债务比率高，会很危险呢？因为，国债还可以向国际投行发行债券来融资，地方政府的债务没有国际信用，基本上不能从国外融资。所以，中国的这种以地方债务为主的巨额债务，只能在国内拖下去，变成债多不还、“破罐子破摔”了，这种局面现在正变得越来越危险。

中国的经济不只是面临房地产泡沫破灭造成的总体困境，过去20年来，中共一直依靠做大财政和金融泡沫，才得以维持到今天。一旦这个财政和金融泡沫破灭，中国将面临一场全面而极其严重的经济灾难。

五、银行充当财政的钱袋

地方政府没钱还债，要靠借新债来还旧债。那么，地方政府一直以来都是向谁借钱的？它们主要是向银行、证券公司、投资基金借钱。银行、证券公司、投资基金的钱，都是民众的储蓄。目前全国银行的资金中，2022年底住户存款一共是120兆；对比中国的中央和地方政府的债务余额110兆，中国各级财政的110兆债务占住户存款的91%。这意味着，各级财政因为欠下了巨额债务，其实已经把民众的储蓄大部分拿空了；而且，地方政府无力还债，只能借新债还旧债，也就是把欠条不断换新，用今年的欠条替换五年前的欠条，债主永远只看到“白条”，再也看不到自己的钱还回来了。

地方政府一直在玩“民众存款搬家”的把戏，就是把民众的银行存款偷偷地通过中介（地方政府融资平台），搬到财政金库里去用；存款搬家以后，地方政府在银行里留下的只是一张永不兑现的欠条，只不过欠条不断以旧换新而已。

在中国，政府可以从银行里拿走民众的储蓄，因为所有银行都受政府控制。中国的银行大部分是上市公司，小部分城市和村镇银行也是股份制的，但银行在政府面前都要下跪。因为中国的银行分两类，一类是全国性大银行，中央政府是主要股东；另一类是地方银行，地方政府或地方势力是主要股东。至于持有零散银行股份的个人股东，对银行的运作完全不能过问。

所以，银行必须听政府的命令，不敢违背政府的意愿。这就是共产党治下金融制度的特点，银行是政府的“钱袋”。地方财政要用钱，只需要给本地的地方银行打个招呼，发一份公文，让本地的官办融资平台公司走一下程序，就把银行里民众的存款拿去用了。这种“民众存款搬家”的把戏，能不能永远玩下去？关键在于，会不会早晚把银行的银根抽空，导致银行对存户的日常兑付发生困难。这种情况去年下半年已经陆续在中国许多银行发生了。

很显然，地方政府玩“民众存款搬家”的把戏，早晚一天要出大问题。中共的财政危机现在是靠从银行里拿走民众存款来应付财政开支，这只是把财政危机转化成银行的金融危机而已。等到财政危机逼得银行无以为继，金融危机因而爆发，整个局面就没办法收拾了。

文章来源：RFA