蔡霞：中共党与国家权力机关关系的历史演化

各级人大是国家权力机关，其最重要的职权功能之一是立法。立法修法，尤其是宪法的修订，来不得半点马虎。 那么，习近平何以能如此顺利地流氓修宪，玩弄全国人大——国家最高权力机关于股掌之间？说到底，这是中共党”打江山坐江山“的逻辑必然。让我们对此做些简要的回顾与分析：

中共完全控制的“橡皮图章”

1949年前中共党的绝大部分党员来自乡村贫苦农民、城市流氓无产者与产业工人和小知识分子。作为列宁主义类型的党，毛泽东与中共党深知，只有把列宁的“思想”——俄国人生涩难懂的抽象话语——转换成连中国底层民众都听得懂的话，才能成功地动员他们加入中共闹革命。于是诸如“打土豪、分田地”，“打江山、坐江山”之类的说法，就是中共最广为人知的鼓动口号。所谓“打江山”，就是暴力革命夺取国家权力，用毛泽东的话说，即“枪杆子里面出政权“。所谓”坐江山“，就是中共党掌控国家权力。毛泽东从带着队伍上井冈山起，就琢磨着夺取国家政权。

1931年中共在井冈山成立中华苏维埃共和国，毛泽东既被选为中华苏维埃人民委员会主席，又被选为临时中央政府执行委员会主席。前苏联的苏维埃政权就是井冈山中华苏维埃共和国的模版；中共党的国家理论源头，就是列宁的“坚持党领导国家”的思想， 这成了中共党理所当然地高踞于国家之上的”政治正确“盾牌。经过28年的暴力杀戳，中共夺得国家政权，宣告成立中华人民共和国。这决定了中华人民共和国的国家政权从一开始就依附于中共党而存在，全国人大从来没有获得过宪法所阐明的国家最高权力机关的地位。

媒体人黄钟先生曾经指出：1949——1959年是中共党形成党在法之上体制的关键十年。中共党在全国人大、中央政府、司法、军队、外交、情报等机关建立中共党的组织体系，从立法、行政、司法到人事任免都由中共党掌控，中共党还明确了在国家的大政方针问题上，中央政府必须向中共中央请示汇报的规定。这样，全国人大不可避免地沦为中共手里的“橡皮图章”，需要时拿出来用，不需要时搁置一边。全国人大的所有职能都在中共党控制范围之内，全国人大自身的存在与延续，都取决于中共党的政治需要。

也正因为此，毛泽东是中国最高权力的真正掌控者。毛泽东建政后在全国发动各类运动，包括参加韩战，都只在中共党内讨论决定，根本不需要（1949年10月——1954年9月）中央人民政府委员会和全国人大（1954年9月以后）常委会审议批准；三年大饥荒全国至少饿死4000多万人，全国人大没有追究毛泽东和中共党的罪责；1964年中共党主席毛泽东与国家主席刘少奇意见分歧矛盾激化后，毛泽东对刘少奇说：你有什么了不起，我动一个小手指头就能把你打倒。果然，毛泽东发动文革打倒刘少奇，刘少奇拿着宪法也保护不了自己，最终刘少奇于1969年11月惨死于河南。

从宪法权威角度说，无论是宣布战争状态、追究执政党和中共政府重大责任、罢免国家主席等，都属于全国人大的核心权力，也只有全国人大经过法定程序才能做出决定。但是，以暴力革命起家的毛泽东和中共建立起政治统治后，就不在乎曾经给民众的民主承诺了。1960年代中期，毛泽东为了摆脱自身的一系列困境，以“继续革命”的神圣口号，发动“文化大革命”，不惜摧毁已经建立的国家权力体制和政治秩序，全国人大在民粹运动狂暴冲击下，长达9年多处于瘫痪状态。直到毛泽东去世，中共党中止文革，全国人大才得以重新恢复。

改革开放后中共党与人大关系的动态变化

汲取毛泽东与十年文革的深刻教训，胡耀邦在“拨乱反正”中率先破除“两个凡是”；安徽农民冒死试验家庭承包责任田；中共党十一届三中全会确定改革开放；邓小平提出搞民主法制，改革党和国家的领导体制……，这使中国有了新的希望。也正是在这样的大背景下，1980年代的人民代表大会制度显出过一些新的气象，客观上给人大自身改革注入了动力，人大滋生出新的活力。

这主要在三个方面：人大代表的选举产生、各级政府的人事任免、人大对政府的监督。然而，人大新气象好景不长，人大这个国家权力机关的地位作用，在40多年间经历了马鞍形的沉浮变动。

人大代表真竟选终究梦幻一场

1980年代初在筹备召开各省市的人大会议过程中，各地陆续出现竞选人大代表的活动，特别是高校先后出现过竞选热潮。北京师范大学、清华大学、中国人民大学、中央民族学院等都有大学生成为竞选中的活跃人士，包括当时在北京师范大学读书的刘少奇儿子刘源。其中，影响最大的是北大，当时北京大学校园里的风云人物如王军涛、胡平、于大海等，后来成为海外华人中的著名民运人士。

竞选是民主政治的起点，客观上也是民众普及民主意识、提升民主能力的最重要路径和机会，年轻人再次成为草根民主兴起的先行力量。面对民众的热情高涨和积极参与，中共高层领导人的态度逐渐发生分化：邓小平陈云等从一开始的鼓励默许到后来的限制；胡耀邦等则始终如一地明确支持大学生的竞选热情。邓小平1980年底再次强调四项基本原则以“坚持党的领导”为核心，“并且要以适当的法律形式加以确定”。对竞选人大代表中的一些情况，邓小平判定为“非法组织、非法刊物的积极串联，反党反社会主义言论的公开发表”，是“敌我矛盾”的性质，要进行一场“政治斗争”。当时北京市委下达通知说“竞选是资产阶级形式”，中国人民大学党委决定党员不得参加竞选；北京大学一分校党委书记，组织动员党员和积极分子反击候选人不符合四项基本原则的竞选讲话……。然而，胡耀邦则认为“竞选出人才！”北大党委副书记主动参加学生的竞选答辩会，并表示校党委要“用各种方式宣传候选人”。但是，胡耀邦等终究抵挡不过中共政治老人的强大压力，北京等地党执行邓小平压制民主的旨意，封杀当选人大代表的北大学生胡平，使胡平毕业后长期未得分配工作。京城外，在湖南省委的支持下，湖南省师范学院校方粗暴干预选举，由此引发湖南学潮。各地出现的情况表明，即便“五四”宪法和“八二”宪法阐明了国家的一切权力归人民，然而事实上绝大多数人大代表都由中共党指定或商定；凡是独立参加竞选而当上人大代表的，都受到过中共各种形式的打压。

1990年代后，随着市场经济的快速生长，各地都有一些成功企业家争当人大代表，这其中的情况相当复杂。一方面中共官方有心让某些民营企业家成为人大代表——它并不意味着中共党的政治体制具有开放性——而是在国家政治领域中出现的一种钱权交易。另一方面，有不少民间人士独立参选人大代表。江泽民和胡锦涛时期，官方表面上并不直接打压公民独立参选人，实际是利用公权竭力为官方推荐的人选造势，变相限止独立参选人的活动，尽量阻断他们与选民接触的机会。尽管这给独立参选人增加了不少困难，但民间人士的努力始终没有中断过。其中最为外界所关注的是湖北省的姚立法先生、北京外语学院的吴青教授等。

习近平上台后对社会实施严厉控制和打压，民间人士参与政治的环境空前严峻。上海市、北京市、湖北等地都有独立候选人遭到各种骚扰、恐吓、围堵、非法拘禁，一些独立候选人手机被抢、电脑被扣、人身被监视看管。2016年北京人大代表选举时，英国媒体BBC的一位资深记者前往约定的独立参选人家采访，到达参选人家门时只见大门被堵、窗户被封、参选人被软禁在家。记者与那群身份不明的围堵者交涉周旋了半个多小时，非但见不到参选人，相反还遭到百般阻扰和暴力驱赶。在人身安全得不到保障的情况下，记者被迫放弃采访。中共强调人民代表大会制度是中国的根本制度，然而人民既没有选举权更没有被选举权，所谓“选举”只是一种虚假的政治包装而已。由此，各级人大及其人大常委会，尤其是全国人大常委会，只不过是中共党放心的人聚会的特定场合，各级人大会议都不可能违背中共党的旨意。

人事任免中的多头博弈

中共党对各级人大的控制，最关键的环节是操控投票，迫使人大通过党“推荐”的政府成员名单。各级政府组成人员须经人大代表投票表决同意，这是各级人大行使权力的最重要体现，也往往是人大代表的“民意”与党组织的意图博弈的重要关节点。

改革开放后，随着解放思想的推进，有些省市的人大代表敢于表达真实的投票意愿，不再完全依照中共党的“指令”行事。只要民意过不了关，即便是等额投票政府组成人员，党的组织意图照样落空。例如，原辽宁省恶名在外的贪官慕绥新，属于既有能力干事又敢胆大妄为贪腐的官员，曾被省委推荐为省政府某厅厅长人选，但多数人大代表投了反对票，慕绥新未能获得新职。人大会议后，省委即任命慕绥新为该厅党组书记，比厅长的权力还要大。于是民间嘲讽说：“人民不要的，党要了。”这不是孤例，习近平作为任职候选人，也曾被人大代表否决过。

在习近平父母老关系的活动下，1985年5月习近平被调到福建厦门市任副市长（从正处级提拔到副厅级），不久后任常务副市长。1987年12月的厦门市人大会议上，习近平被提名为下一届市长人选（正厅级），并且是等额选举。然而，投票结果是习近平得票不过半数而落败。不久，习近平就被调到福建省宁德地区担任地委书记，提拔为正厅级干部。因为，担任党的领导职务无需经人大代表投票。

人大代表投票选择政府组成人员，这既是人大的核心权力之一，也是人大代表的“民意”与中共组织的意图博弈的集中体现。1993年的浙江和贵州的两省人大会议上，人大代表们不同意中共中央决定的省长候选人，于是人大代表们在会议上联合提名，推出“民意省长候选人”。投票的结果是“民意”省长当选了，党的意图意空了。在中共党顶层看来，这不仅是“选举出了问题”，而且是对党中央权威的严重挑战，自然不能容忍这个趋势在其他省蔓延。

浙江省与贵州省人大会议结束后的当月，中共中央组织部即在北京召开部分省区市领导班子换届选举工作座谈会，当时的中组部副部长张全景做了《切实加强党的领导，保证领导班子换届选举顺利进行》的讲话。此后，中共中央坚持省级人大和政府换届“一把手”（正职）只能有一个投票“人选”，实际变相剥夺了人大代表联名推荐“人选”的权力。

如何对付人大代表在人事任免上的“自主选择”？中共党确实想了不少办法，高新先生曾在他的文章披露过一些情况，我再做些补充：

一是以中共党的组织名义，要求被代表联名推举的“候选人”服从组织决定，声明自己退出“候选人”之列，让代表民意推选候选人落空；

二是不搞大会投票，以地、市为单位划成若干分团，把责任砸实到地、市主官到头上。若投票结果违背党的意图，轻则主官调离降职，重则找个反腐败借口“双规”审查。我曾亲耳听中纪委研究室主任说：”官员都不经查”，一抓一个准。

三是工作人员事先印有代表座位名单图，代表按规定座位入座投票，代表写票后将选票反扣在座位台面上离开现场，由工作人员按座位顺序收取选票。翻开投票一眼便知代表是否按组织要求写票。这种种做法，等于废除人大代表“无记名”投票规则。

四是投票时告知人大代表们，同意的”不动笔“，不同意的”请动笔“ 。人大代表座位一个紧挨着一个，众目睽睽之下，谁敢公开动笔表示自己不同意“候选人”？！

以上这种种做法，都是利用种种有形无形的胁迫，限制人大代表权力，以保证表面上是人大任免政府组成人员，实质人事大权牢牢把控在中共党的手里。

其实，所谓投票代表民意与党的意图博弈，说到底还是中共党内的内斗。各级人大代表中，中共党员约占70%，党的意图应该是有把握实现的，之所以出现“民选”省长，根子还在于党内缺乏民主。中共党内，上至中央下到省市，确定人选推荐名单的背后，是党内不同势力之间权力资源的争夺。众所周知，中共党决策的潜规则是“小事开大会，大事开小会，特别重要的事不开会”。为新一届政府选配负责官员属于最重要的决策，其习惯性做法是黑箱操作强调“保密”，不可能事先召集党员人大代表讨论征求意见。由于不同意见在党内没有机会表达，于是就在人大会议上用人大代表的权力来与中共组织抗衡。然而，由国家极权统治体制掌握一切资源所决定，党组织能掌控所有干部甚至其家人的命运。无论是谁，都可能一夜之间从达官显贵跌落至阶下囚徒。也就是说，一旦中共收紧党内控制，党员人大代表就鲜有敢违抗组织意志的。事实上，后来其余的省人大会议再也没发生过类似浙江、贵州两省人大会议的情况。

笔者曾经参加过中央党校中青年干部班学员（省部级干部后备队伍）的讨论，一位学员指出全国人大常委会的人事任免权与中组部干部调配使用权之间存在矛盾冲突，这位学员发问：“党管干部”原则与“人民授权”原则的冲突究竟该怎么解决？事实上，当制度本身存在矛盾冲突时，常常是承担相应职责的官员陷入困境左右为难，他们往往是制度的替罪羊和权斗的牺牲品。

“异化”的人大“监督”政府

 监督政府及其官员是人大的职能之一。毛泽东在延安时期曾与黄炎培有过一次著名谈话———后来被美誉为“窑洞对”，毛泽东说由人民民主监督共产党。事实正相反，70 多年来中共一直凌驾于国家和社会之上，凌驾于宪法与法律之上，各级人大的监督职能形同虚设。这主要是三个问题：人大监察机构难以独立存在；公权力违宪难以追究与纠正；人大的监督功能变成党内的内斗工具。

首先，各级人大监察机构难以独立存在。1949年中央人民政府委员会建立过政务院人民检察委员会，直接监督政府，谭平山任人民检察委员会主任。同时，中共党建立党内监察委员会，对政府官员实行间接监督。1954年第一届全国人大会议通过的《五四宪法》，把中国定位于社会主义国家，确立起中共党的一元化领导体制，从根本上改变《共同纲领》阐明的中共党领导、多党联合执政的联合政府性质。第一届全国人大会议设立国国家监察部，专职行使监督政府和政府官员的职权，国家监察部向全国人大负责。1957年反右后，中共党决定把全国人大监督政府的权力收归于党，撤销国家监察部。1959年第二届全国人大第一次会议决议撤销国家监察部，将监察部的人员和业务归入中共中央监察委员会。此后，中共的（监察委）纪检委直接监督政府官员，全国人大的监督职权形同虚设。改革开放后一直没有恢复相对独立的国家监察委员会，全国人大的监督职能始终处于悬空状态。

其次，公权力违宪难以追究与纠正。中国长期以来有宪法无宪政，宪法就是一纸空文。从理论上说，制定宪法是为了实施宪法，并且必须不折不扣地执行，对于任何违反宪法的行为，尤其是公共权力的违宪行为，必须进行司法审查，并依法追究法律责任。然而实际生活中，公权力违背宪法的强力行为处处皆是，却长期得不到纠正。稍举几例：

比如，各级人大开会特别是全国人大开会，人大代表习惯性地使用“聆听总理报告”，“受到很大鼓舞”之类的语句，批评质询政府工作的意识极为薄弱，甘于扮演“举手通过”的政治木偶；

又如，中国宪法第35条阐明公民有言论自由、结党结社、新闻出版自由等权利，70多年来除了民国时期组建的八个民主党派以外，中共党始终严厉打击民间的任何结党结社活动。文革前以成立反动组织为罪名，1978年后以颠覆国家政权为罪名，许多公民因此被判刑入监；有的至今依旧身陷牢笼；

再有，2020——2022年习近平亲自部署、亲自指挥抗击武汉新冠病毒疫情，各地执行绝对清零政策所采取的极端措施反人道反人权，不少人因此而被夺去性命。然而，中国政府至今隐瞒真实的死亡人数，全国人大对此并未作出任何批评性反应，更别提追究中共党魁和政府责任；

还有，中国每天都在“打内战”。全国各地城管、辅警越权滥用暴力，动辄没收平民摊贩售卖物品，公开抢劫私人财物、当街暴打民众，甚至随意抓捕民众，他们连80多岁的耄耋老人、身残肢障的行动困难者都不放过。这在中国各地司空见惯，却不见各级人大站出来伸张正义，制止粗暴野蛮“执法”；

总而言之，长期以来公权力违宪违法在中国成为“常态”，与宪法难以进入司法实践直接相关。中国的宪法学家曾经不断提出建立违宪审查机制，然而几十年的呼吁，至今没有任何进展。2003年孙志刚事件发生后举国哗然，北京大学法学教授贺卫方等八位学者先后上书全国人大常委会，提出对收容遣送制度进行违宪审查——在中国语境中，被称之为“合宪性审查”。然而全国人大常委会法制工作委员会不做任何回答，仅由中国国务院宣布废止原有的收容遣送办法，以新的救助管理办法取而代之。孙志刚以生命为代价，都未能推动建立违宪审查机制。贺卫方教授曾经叹息：法学家们所期望推动的法治进步，只走了半步。

人大的监督功能变成党内的内斗工具。1978年以后，“马上夺天下”出身的各级官员大多数到了退休年龄。各地通行的做法是把人大、政协的领导职务作为“老干部”退休前的过渡性位子，即所谓退居“二线”。于是，人大这个国家权力机关事实上成为了老干部临退休前的“养神干政”机构，免不了与在“一线”（政府）任职的少壮派官员产生各种矛盾摩擦。这类摩擦分两种情况：一是正常的批评监督政府；另一是夹杂着人际矛盾或者利益冲突的制肘现任领导。这就使得人大常委会显得不那么“听话”，在职官员感觉“党的领导”在人大被削弱了。

大约在2006年前后，中共实行了新的做法：地方（省市县）党委书记兼任人大常委会主任，把人大常委会直接置于党组织的直接控制之下，实质是以加强党的领导的名义，确保权力意志的通行无阻。由此人大的监督功能——仅有的有限制约强权意志的某种制度性设置也被实际上废除了。

总之，改革开放给全国人民代表大会带来过生气活力，一度改变过其“橡皮图章”的面貌。然而由“一党专政”的极权制度本质所决定，中共党难以容忍“人民权力”的有限行使。从1980年代的人大代表竞争性选举开始，中共党就想方设法地阻碍人大履行权责，挤压人大代表的民主空间，最终在胡锦涛的第二个五年任期内又基本恢复了全国各级人大的“橡皮图章”原状。

即便如此，习近平并不满足，他上台后更加变本加厉地削弱全国人大的权力地位，直到在他初步达到改变全国人大性质定位的目标。请看：

2015年，习近平破天荒地实行全国人大、全国政协、中央政府、两高院向他（以中央常委会名义）汇报工作的制度，并强调这是保证党中央集中统一领导的制度性安排；

2017年3月，第十二届全国人大委员长张德江宣布，全国人大立法工作的首要原则是坚持党对立法工作的领导，全面贯彻落实党中央确定的立法工作目标任务，立法中的重要事项和重大问题，由常委会党组及时向党中央请示报告；

2017年9月至2018年2月底，习近平直接操控中共有关部门进行取消国家主席任期制的秘密修宪活动，时任全国人大委员长的张德江按照中共中央的安排参与修宪事务；

2021年，习近平要求人大成为“四个机关”：人大及其常委会要成为自觉坚持党的领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关，全民担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关，这种性质定位明显违背宪法。

2024年，习近平在人大会议上当众敲桌子，训话全国人大委员长赵乐际，而赵乐际在习近平训话后立即掏笔补作记录。这一突兀互动表明，习近平公开无视国家最高权力机关的应有权威。由此，这成为引发各种媒体议论的热点之一。

归根到底，从毛泽东到习近平，中共党高踞于国家之上的“一党专政”本质丝毫没有改变，只是毛泽东有所顾忌，做的较为隐蔽巧妙，有学者概括为表面一套实际上另一套的“阴阳体制”，而习近平则索性撕掉一切伪装，赤裸裸地显出党控制一切权力的极权统治本相。

文章来源：RFA