范泓：台湾宪政不寻常路

自清末新政以来，无数中国仁人志士为摆脱专制、实现民主宪政这一政治理想而上下求索，在前仆后踣中走过了一段段“革命压倒启蒙”的弯道之后，中国宪政运动步履维艰，海峡对面完成了这一重大历史使命。尽管一路走来坎坷曲折，夹杂着血泪、辛酸、哀愁与喜悦，对于民主宪政的坚定信念从未放弃过，一程又一程，一棒接一棒，终于走到了今天，“这几百年来（特别是这一百年）演变出来的民主政治，虽然还不能说是完美无缺，确曾养成一种爱自由、容忍异己的文明社会” ，这是民主自由的大方向，努力早晚有成。

二十世纪下半叶的台湾社会，出现过多种政治思潮，其中，以自由主义贯穿始终，成为影响台湾社会演变的重要思潮之一。若从台湾本土源头算起，最早要追溯到“五四”之前，甚至在清廷割台之初台湾地方人士宣布成立的“台湾民主国” ，已出现过隐约苗头。整个日治时代，先后出现过不少武装抗日斗争 ，却遭到日本殖民主义者无情镇压，逐渐退出了历史舞台。直至二战结束、日本人投降，1945年10月25日，国民政府正式接收，宣布台湾“光复”，台湾的政治、文化活动一度重新泛起，但经历了“二·二八”事件、“清乡”、“扫红” 等重大事件，执政当局对本土自由主义知识分子采取强力镇压，致使台湾本土精英人物的政治、文化活动频频受挫，再随着政治局势的不断变迁，台湾与过去日据时代的文化、思想传承出现严重断裂，这一线的“自由主义”对台湾的历史影响甚微。真正影响日后台湾民主运动发展的，还是随国民政府播迁来台的“大陆自由主义”。就是说，二十世纪下半叶台湾自由主义的起点，既非来自台湾本土，又非完全来自当时的西方世界，更不是若干书生白手起家，它的基本源头来自二十世纪上半叶中国大陆的自由主义思潮 。

战后台湾历史始终存在着两股力量，相互对抗与角逐，一为代表统治者（国民党执政当局）的公权力，一为代表台湾民众与来台自由派知识分子共生的反抗力量，这两股力量长期较量，经历了从戒严到解严、从组党到民主化的漫长时光，终于谱写出威权时代“台湾民主宪政”的动人篇章，在中国百年宪政运动史上写下惊心动魄的一页。

一，与台湾有关的三次“戒严令”

1945年8月，日本宣布投降，台湾人莫不欢欣鼓舞，从此脱离日本殖民统治，期待台湾人能掌握自己的命运，并治理台湾。这种政治期待，未过多久，即遭破灭。1945年至1949年，台湾处于“中国一省”的时代，权力主要集中于行政长官和省主席手中。1945年来台的第一任行政长官陈仪，在训政体制之下，奉中央之命总揽台湾行政大权（时为台湾行政长官公署，两年后改为台湾省政府），且因兼任台湾省警备总司令而拥有军事权，虽不能像日治时期总督享有委任立法权与司法行政监督权，仍有地方自治法规的制定权。1947年5月魏道明（前驻美大使，时为立法院副院长）出任台湾省主席，未兼警备总司令，权力相对小一些。1949年1月，陈诚（一级上将，之前为东北行辕主任）接替魏道明任台湾省主席，既兼警备总司令，又是国民党台湾省党部主委，权力远甚于陈仪。此时台湾地方选举开放程度较之战前要广，只是地方议会对行政部门的制衡力量较为薄弱，难以真正监督在台的执政当局。

1947年发生“二·二八事件”  ，使台湾人伤心绝望。国民政府非但没有采取“安抚民心”之策，反从大陆调兵镇压，造成台湾人死伤累累。此种深刻伤痕，埋藏心底，久不能愈合，成为最大的政治禁忌，正义无法伸张，苦难无法理解，冤屈无法上诉，阻碍了统治者与台湾人民之间的交流，转而化成日后矛盾冲突的根源之一。日治时期“台湾人”与“内地人”之分，战后转变成“本省人”与“外省人”的族群意识，以当时台湾人口分布情况来分析 ，被称为“本省人”的三个族群约占百分之八十六，其中福佬族群约占百分之七十，客家族群约占百分之十五，原住族群约占百分之一，至于“外省人”只占百分之十三点多，在事实上，形成了由少数人统治和垄断整个台湾社会的紧张局面。

台湾“二·二八事件”，除在政治和情感上对台湾民众造成严重伤害之外，国共两党政权之争波及台湾岛。1946年，国民政府制定了《中华民国宪法》，中共和同路人“民主同盟”既不参加“制宪国大”，亦不予承认，两党政权之争由此渐趋“白热化”，最终导致武力相向，内战不幸发生。为应因内战之急，国民政府于1948年5月10日公布《动员戡乱时期临时条款》（以下简称“临时条款”），冻结了宪法的部分条文，以非常时期之“措施”试图达到动员全民戡乱，消灭中共的目的。这一年底爆发的“淮海战役”（徐蚌会战）是二次大战结束后，国共两党势力消长的一个重要转折点，蒋介石委任陈诚出任台湾省主席，即有整顿台湾、为其政权预留退路的用意。

1948年4月上旬，台湾大学、省立师范学院发生学潮，警备总司令部拘捕若干左倾学生（其中确有不少中共分子），此即台湾教育史上的“四六事件” 。1949年5月20日，当局实施戒严，剥夺言论、思想、出版、结社、迁徙等自由。6月21日，颁布《惩治叛乱条例》，法令明文规定将意图以非法之手段颠覆政府而着手执行者处以死刑，预谋者处以有期徒刑，藉此来严惩“叛乱分子”。11月2日，行政院会议将台湾省划定为戒严接战地区，因此有关接战地域内的权限归属军事机关。1949年成立的“政治行动委员会”，成为肃清在台共党（外加政治异己）的机构，1950年6月13日，公布《戡乱时期检肃匪谍条例》，以“检举匪谍、人人有责”等动员方式，以维持社会秩序和政权安定。

国民党政权将台湾作为反共复兴基地，以政治安定为第一考虑，在大陆时期颁布的法令，不久即扩大到整个台湾岛，并且更形严苛。当局所颁布的“戒严法”，成为控制台湾社会最严厉、也是收到震慑作用的手段之一。上世纪五六十年代，以肃清“匪谍”为由，制造出许多“不当军法审判”的政治冤案（其中不乏中共在台外围组织被破获，如“台湾民主自治同盟”即为一例 ），动之以极刑，造成人心惶惶，整个台湾社会笼罩在一片肃杀气氛之中，“人民不能享受自由空气，徒有实施宪政法治之名，却是在政治干预、威权统治之下，国民党长期一党独大，掌控全台湾的实况，被称为戒严体制或威权体制” 。

台湾当局凭藉“戒严法”、“刑法内乱罪”、“惩治叛乱条例”、“检肃匪谍条例”等法律与行政命令，包括对情治单位与司法（特别是军法）部门的高度控制，导致政治上的“白色恐怖” ，无数人被当局以“叛乱”罪名逮捕、拘禁、审问和惩罚，更有甚者，许多指令直接来自于最高当局，从台湾“行政院”研考会“档案管理局”允许查阅的史料中可窥知一二。

1954年台南开元寺僧证光法师（高执德）被控连续“藏匿叛徒”、“明知为匪谍而不告密检举”等罪名，原被判处有期徒刑十二年（《台湾省保安司令部判决》（43）审三字108号），蒋介石以高执德“罪情甚重”为由，指示“应发还严为复审”（“总统府代电”，台统（二）适字第0208号），经军事法庭复判，被改判死刑 。1950年，前“总统府”参军徐会之（黄埔一期）涉嫌“叛乱”，原被判刑五年，公文送到蒋介石手中，蒋亲批“应即枪决可也” 。《蒋中正总统档案》（俗称“大溪档案”）中同样不乏这方面相关史料，1949年11月7日，台籍“监察委员”丘念台在《台湾省民意考察报告》中指陈“特工人员太多、太滥，动遭嫌隙拘捕” ；从1950年1月至11月间，台湾省保安司令部共审理了“匪谍案”二百三十件，一千五百二十人被捕 。这种大规模的整肃，令人透不过气来，台湾民众对“岛上无所不在的恐慌（bugaboo）都有一种近乎非本能的反应” ，“这种恐怖感统治了所有正常生活，已达到食不知味，睡不知觉的地步” 。或许除了蒋介石父子之外，没有一个人可以保证自己的生命安全，前台湾“总统”严家淦一度也被怀疑有“匪谍”之嫌 ，更遑论他人。

国民党政权颁布的“戒严令”，固然有复杂的政治背景，但为了应对非常事态，却超越平时的宪政架构，在事实上成了政治问题，不再是单纯的法律问题，“一旦宣布戒严，无论实施范围多小，统治者随时可以国家安全为名，维护并巩固统治者的权力基础，对于强调制衡的民主政治，无疑是个负面因素” 。

上世纪四十年代末以来，与台湾相关的“戒严令”主要有三次：第一次是“二二八事件”发生当天，在台北市实行临时戒严，3月1日十二时予以解除，但集会游行仍暂禁止；不过，此次戒严令与其后的长期戒严无关；第二次是1948年12月10日，根据“临时条款”，经行政院会议之决议所颁布的全国戒严令，台湾并不包括在内，直到1949年11月2日经行政院会议之决议，才将台湾划为“戒严接战地区”。但问题在于，11月21日代总统李宗仁称病飞离大陆，蒋介石宣布引退已有数月，此一全国戒严令，1950年3月14日经立法院会议之决议予以追认手续，却没走完“总统”宣告最后一道程序；第三次是在1949年5月19日，台湾省警备总司令部颁布的“台湾地区紧急戒严令”，并未说明其法源依据何在。若根据“戒严法”，应由这个地区最高长官发布此令，属于“戒严法”第三条之临时戒严，需提交“立法院”予以追认。台湾学者遍查“立法院”会议议程、速记文字或公报，没有发现此项“追认”的任何记录；若根据“临时条款”，应由“总统”签署并予宣布，《总统府公报》中也查无此记录。就是这样一个在法律程序上存在若干瑕疵的“戒严令”，在台湾实施长达三十八年又五十六天，1987年7月15日零时才告终结，成为世界上持续时间最久的戒严。历史的捉弄，莫过于此！

二，“戒严体制”的逐步建立

台湾战后 “戒严体制”的建构，不仅限于颁布戒严令，还有各种冠以“动员戡乱”、“戡乱时期”、“非常时期”之名的非常法制，与国民党宣布结束训政，成立联合政府，所推行的“宪政体制”背道而驰。1946年11月15日至12月25日，在首都南京举行的“中华民国宪法制宪国民大会”（简称“制宪国大”），虽有台湾省代表参加会议，但这部“宪法”显然不是为台湾量身打造，而是为施行于中国大陆而构思擘划的。从这个角度来讲，《中国民国宪法》之于台湾，“可能既不合身，又不合用，更不合宜” ，这是一部分台湾学者的看法。

一般而言，台湾戒严的内容大体包括这几个方面： 非军人受军法审判、集会游行、出入境行动自由、通讯、私枪、言论及出版等管制。在战后戒严时期，执政当局的威权体制逐步确立，并在党、政、军、特环环严控之下，几乎难有突破的空间。在众多政治案件中，尤其以“非现役军人受军法审判”最为恶劣不堪，基本人权无法得到宪法的保障，从而引发长期争议。1947年12月25日正式施行的《中华民国宪法》第九条明文规定“人民除现役军人外，不受军事审判”，台湾当局动辄以“匪谍”和“叛乱”罪名，镇压逮捕异议分子，其主要“法律依据”是《戒严法》第八条和《惩治叛乱条例》第十条的规定，即“戒严时期接战区域内，关于刑法上内乱、外患等罪，军事机关得以自行审判或交法院审判之”；“犯本条例之罪者，……在其戒严区域犯之者，不论身份概由军事机关审判之” 。

1960年9月震惊海内外的“雷震案”，是众多政治案件中最具代表性的一个违法大案。此案的“政治构陷”手段，与1955年“孙立人案” 如出一辙。但此案的法律处置过程，还是在事实上造成对人身自由的直接侵害，所谓的“法律正当性”并不存在，而且，同样出现在其他“白色恐怖”个案之中，即：非军人被交付军事审判，“几乎是战后台湾戒严时期政治案件的共同‘结构’，以文贾祸亦是如此” 。“雷震案”不仅违反《中华民国宪法》第九条之规定，也违反了《中华民国宪法》第八条第一项“保障人身自由的规定” ；“提审权”作为重要的“补救”途径之一，在此案中被完全剥夺，以致无法转交司法机关“正当审理”，只能听由军事法庭“不当审判”。当局所依据的恰恰是《戒严法》第八条、《惩治叛乱条例》第十条。1948年4月，国民政府修正公布的《提审法》第一条规定：“人民被法院以外之任何机关非法逮捕拘禁时，其本人或他人，得向逮捕拘禁地之地方法院，或其所隶属之高等法院声请提审” ，根据这一规定，雷震非现役军人，该案当交地方法院予以审理。雷震夫人宋英（时为监察委员）根据宪法第九条以及提审法第一条之规定，分别向台北地方法院和高等法院声请提审雷震，却遭到了驳回。

台湾军法审判的“合法性”一直遭到质疑。1980年“美丽岛事件”军法大审时，辩护律师谢长廷当场质问审判长：被告都不是军人，根据宪法第九条规定，除现役军人之外，不受军法审判，为什么他们来这里接受军法审判？审判长声称根据《戒严法》，谢长廷说：戒严有好几个戒严令，到底要根据几年几月几日的戒严令？请审判长告诉我们，我们才能辩护，不然，今天老百姓突然来到军事机关会觉得很奇怪 ！

不仅如此，“雷震案”始终受到来自最高当局的“行政干预”，1960年10月8日，蒋介石直接介入此案，为审判定调，“刑期不得少于十年” 。尽管“监察院”雷震案调查小组认为此案在侦讯过程中“有诸多不合”，提出并通过了“纠正案”，然而不幸的是，“深知政府制裁雷震决心如铁，自非监察院所能挽回” 。“行政专权”在戒严时期对提审制度进行强力干涉，成为威权时代一个重要特征，民进党第二任主席姚嘉文因“美丽岛事件”入狱十二年，他后来在《从法政制度看白色恐怖》专文中指出：“提审制度在戒严时期，根本不发生作用。……没有一个法官敢依据法律向军事法庭进行提审受拘禁之人犯的程序，‘提审’通常是备而不用的程序，有提审制度存在，任何机构官员在进行对人民之逮捕拘禁时，都会有所顾虑。当军事法庭及地方法院、高等法院都隶属于行政院时，‘行政专权’即会出现，‘司法制衡’亦无功能 。”

国民党政权强调1949年的戒严是为避免台湾被共产党“赤化”所采取的紧急措施，这是历史事实的一部分，但并不能构成“戒严”长达三十八年之久的法理依据，任何一个国家，“是否进入非常的紧急状态，必须考虑到‘明显而且立即的危险’（Clear and Present Danger）的原则” 。国民政府播迁来台最初一两年，前途确实不甚乐观，失去大陆的阴影挥之不去，其地位与安全，岌岌可危，美国中央情报局1949年10月作出估计：只要美国政府不积极给予军事援助，1950年底台湾将落入共军的支配之下 。1950年1月12日，美国国务卿艾奇逊表示美国的远东防卫线为阿留申群岛、日本、琉球群岛等，台湾不在这条防卫线内。同年6月，朝鲜战争突然爆发，形势发生逆转，美国介入台海安全事务，派出第七舰队巡防台湾海峡，以避免中共武力攻台，国民党政权得以稳住了阵脚，并透过“内部改造” 完成对党政军的全面控制，不久即与美国签署了“中（台）美共同防御条约”（1954年12月3日），“也就是说，最晚到了1954年底，台湾已无‘明显而且立即的危险’” ，甚至是转危为安，戒严的“必要条件”已不复存在。

战后台湾较早论述戒严问题的言论来自雷震主持的《自由中国》半月刊，以“监察委员”陶百川1956年撰写的《贯彻法治寿世慰亲》一文最为直接，该刊其他一些论述文章，“仅止于略述戒严使一般人的自由受到一些影响，并未触及对戒严体制的批判” 。陶文认为“我看解严恐不可能，但是技术上确有改革的必要。戒严法分戒严地域为警戒地域和接战地域，台湾本岛似乎应该是警戒地域，一切不妨放松一点。……其实台湾治安巩固，人民守法，不比当年大陆时代，用不到再‘军法从事’” 。上世纪六十年代，因“雷震事件”批评政府的言论明显减少，鲜有公开挑战“戒严”的言论出现；直至1979年底“美丽岛事件”发生后的数年间，关于戒严令废存问题的讨论才日趋激烈，其中不乏支持戒严为当局辩护的声音，主张取消戒严的一派人士则认为：政府长期施行戒严，破坏了民主宪政常规，侵犯宪法所赋予人民的各项自由与权利，使台湾在国际上的“民主形象”受到损害，为台湾安全、防止中共的颠覆，“戒严并不是唯一的手段，可另行订定法律严格执行，不一定非行戒严不可”。

到了上世纪八十年代，台湾“立法院”对于戒严问题的讨论，是多重因素交互影响的结果，一是经济发展获得成功，人民所得大幅度提高，整体生存环境较之前二三十年不可同日而语；二是“立法院”增补了九十七名立委，“由于成员的改变，不但使质询的数量倍增，所讨论议题的层面也更广，对戒严与解严的论辩益形热烈而深入。但是，不容讳言的，来自岛内外要求民主开放的舆论及反对运动的压力，也是促成‘总统’蒋经国推行解严、容许新的政党成立、开放报禁等政治自由化政策的重要原因之一” 。

三，移植来台的大陆自由主义

如前所述，战后台湾“自由主义”渐次兴起，是二十世纪上半叶大陆自由主义思潮的延续与发展。具体说来，台湾第一批自由主义者，就是《自由中国》半月刊那批人，“如果说台湾有所谓自由主义的论述、自由主义的思潮、自由主义的言论的话，那么，是从《自由中国》半月刊开始的。《自由中国》半月刊基本上是受到胡适思想的影响，胡适是《自由中国》半月刊的创办人、名誉发行人，又是他们的精神导师，《自由中国》继承了胡适思想的脉络” 。

1949年1月，蒋介石宣布下野，胡适、王世杰、雷震、杭立武等人相继到了上海，“他们深感时局紧迫，商谈‘如何挽救国家的危机’，当时中国尚有半壁江山存在，若以长江为界，或尚有可为之处” ，这些人主张办个刊物，发起一个“自由中国运动”，宣传自由与民主，对抗极权政治，挽救人心。尚未来得及实施，国民党很快失去大陆控制权，胡适等人想在上海办刊的愿望破灭，转而在台北由雷震主持实现了这一计划。

这一年春天，胡适赴美途中，颠簸在太平洋上，写下两篇影响深远的文章，一篇是《自由中国的宗旨》，一篇是《〈陈独秀最后对于民主政治的见解〉序言》， 《自由中国》创刊宗旨共有四点，第一点就是：我们要向全国国民宣传自由与民主的真实价值，并督促政府（各级的政府）切实改革政治经济，努力建立自由民主的社会。

《自由中国》创办于1949年11月20日，至1960年9月1日出版最后一期，前后整整十年，横跨50年代，这是当时台湾最具代表性的“鼓吹自由人权、民主宪政”的政论杂志，尽管筹办之初，是以“拥蒋反共”作为其结社的重要前提，主要发起人是胡适、王世杰、雷震、杭立武等人。胡适作为《自由中国》揭橥自由民主理念的一面大旗，而在《自由中国》整整十年社务中，扮演重要角色的是雷震。

《自由中国》“这份杂志原先的功能是要彰显出台湾并不是一党专政的权威政体，然而，随着日后雷震、殷海光等人的耕耘，《自由中国》除了宣扬民主自由思想、批判共产极权之外，更将批判权威的箭头转向统治当局，于是造成国民党保守人士对《自由中国》的口诛笔伐” 。从具体过程看，《自由中国》半月刊与当局的互动经历了“由密切交融而磨擦，进而形成彼此关系的紧张，由紧张而破裂，最后导致彼此对抗”的五个时期。

1951年6月出刊的第四卷第十一期《自由中国》，发表社论《政府不可诱民入罪》，针对政府金融管制引起的一宗情治人员贪污案件加以抨击， 首次遭到党政军三方面的压力。1951年10月1日，第二十五卷第七期《自由中国》社论，鼓吹言论自由是天赋人权，讨论舆论与民主政治的关系，提出“舆论政治”就是“民主政治”，引起当局的严重不满；继而对“党化教育”、“青年救国团”等问题的批评，导致军中政治部下令禁止阅读《自由中国》，销毁杂志，“这是官方第一次以明显的行动查禁《自由中国》” 。

1953年3月13日，国民党中央委员会第四组致函雷震，针对《自由中国》第七卷第九期《再期望于国民党者》、《监察院之将来（一）》两文提出严重警告。雷震本人也接到“总统府”人事室公函，告知被解除“国策顾问”一职 。1954年5月，《自由中国》刊发三位家长连署投书（读者来信），对“党化教育”严重干扰校内正常教育提出质疑，并指出“青年救国团”这类组织属于“非法”这一事实，蒋介石以“不守党纪，影响国民党名誉”为由，下令注销雷震的党籍。

1956年10月31日，蒋介石七十大寿，婉谢祝寿，“以六事咨询于国人”，《自由中国》第十五卷第九期推出轰动一时的“祝寿专号”，除一篇社论（雷震执笔）外，其余十五篇均出自于专家、学者及在野党领袖之手，包括胡适、徐复观、毛子水、夏道平、陈启天、陶百川、王世杰等人，再版十三次。当局下令党刊、军刊发起全面围剿，指称“毒素思想的渊源”就是“五四运动”所提倡的“科学与民主”。

1957年8月至1958年2月，《自由中国》推出15篇系列社论 ，全面反思上世纪50年代台湾政治、经济、教育、社会风气等问题，“如此一系列对既有政治体制及实际政治的讨论与批评，并且以社论的形式来表达，是《自由中国》前所未见的” 。1959年至1960年间的“修宪风波”和“政党承认问题”，由于不断踏触执政当局的禁忌，彼此之间的紧张达到白热化程度。

对于雷震与《自由中国》的历史认定，一般认为主要在两个方面：一是对言论的负责，针对国民党50年代施政弊病丛生，提出批评和建言，“直率抒陈所见”，即“议政者角色”；二是对反对党的落实，“民主政治的建立，在于政权的‘有效制衡’与‘和平交替’；而政权的‘制衡’与‘交替’，则有赖于强有力反对党之存在” ，突破了中国自由主义“皆以思想上的启蒙作为志业”这一旧辙，即“参政者角色”。概言之，就是从“坐而言”到“起而行”。

“反对党问题”进入雷震与《自由中国》的视野，是在“祝寿专号”遭当局全面打压之后，雷震一改往日的消极态度，希望促进在野党之间的团结，并在这个基础上组建一个反对党。在他看来，“仅仅开放舆论而无反对党，其监督作用真是微乎其微。必须要有反对党从旁监督，不然国民党必腐败而至崩溃”。1957年4月至1960年5月，《自由中国》半月刊连续刊发文章二十余篇，其中《反对党！反对党！反对党！》一文，成为推动反对党成立的一个强有力理论支点。这篇文章强调：民主政治就是政党政治，若想实行民主政治，必须有一个强有力的反对党，以制衡执政党，而且，随时都有可能以合法的手段取得政权。

这一时期的雷震，在“反对党”这一问题上已摆脱最初的期待心理，转向重视与各方政治精英组成一个能够制衡执政党的新政党，他在《反对党问题》一文中指出：成立强大的反对党已不再为人所怀疑，过去的两个在野党 ，并无法担负反对党的任务。反对党运动必须以知识分子为领导核心，反对党的存在，不能出于任何方面的恩赐，必须经由独立知识人士与在野党派，有决心与勇气从事奋斗而成 。

《我们为什么迫切需要一个强有力的反对党》一文，是雷震对于这一问题的“最后见解”，修正了过去有关“反对党”如何有助于民主、改革等形而上的论述，从现实层面强调了“反对党、选举、政权交替、民主”四个概念之间的相互关系，“政党组织的目的，不论革命政党也罢，民主政党也罢，在于‘推翻’现有的而已经丧失人心的政府而夺取政权。但民主政党之夺取政权，绝不靠着枪杆子的力量，惟有依赖民众的意见，透过选举方式而获得之。这个新党的‘功用’，就是要用选举的方式以求获取政权为目的”，尽管“新党要与独霸局面至三十年之久而今天仍以武力为靠山的国民党从事竞争，其间困难殊多” 。

1960年4月24日，台湾举行第二届省议员和第四届县、市长选举，《自由中国》半月刊将目光转向这一政治焦点。国民党政权初到台湾时，为缓和政治上的各种矛盾，在地方选举制度上推出“辅选提名制”、“预选提名制”、“候选人登记、中央核准确定制”等形式，即对地方公职人员包括省议员、县议员、县市长、乡镇县辖村里长，实行“人民直接选举产生”。但在事实上，选举均由一党从中操纵，雷震、李万居等人密拟的《中国民主党创立宣言草案（稿）》指出：“每一次选举结果，国民党当权派无不高奏凯歌，自鸣得意，但依我们的观察，每经一次选举，国民党即丧失一次人心，以致人民与政府的距离日益加大，这是我们不得不引为深忧的……”

国民党在两项选举中获得“绝大多数胜利”，台湾省党部主任委员上官业佑当天发表谈话，宣称此次地方选举“完全在公平的基础上作公开合法的竞争”，引起民众的冷嘲。5月1日，《自由中国》以社论《这样的地方选举能算‘公平合法’吗》作出评价：国民党在完全把持管理和监察工作前提之下，很容易将投票时的违法舞弊做得没有漏洞，加上国民党在此次地方选举中采用违法的助选方式，控制了投开票的全过程，无论怎么说，国民党“哪有不获得‘绝大多数胜利’的道理”；社论又说，“民主自由是要靠大家努力争取来的，今后惟一有效的补救方法，就是要靠这些笃信民主政治的人士，大家联合起来组织一个强有力的反对党，以与国民党抗争” 。

无党无派人士及在野的本地候选人在此次选举中多有失利，面对这一不公结果，他们“终与批评国民党不顾海内外反对意见而违法修宪的自由派人士结合了起来” 。5月18日，雷震参加由在野党及无党无派人士发起的“本届地方选举检讨会”，有六十二位台湾籍与大陆籍人士到场，雷震、高玉树李万居、杨金虎等七人被推选为主席团主席，本来是讨论选举不公问题，在杨金虎提议下，则转到对“组织新党”这一问题的讨论。当时出现三种意见，一种意见主张解散民、青两党，结合其他无党派人士共同组党；另一种意见应以民、青两党为主体，容纳其他民主人士共同组党；还有一种意见以新党为主体，再使民、青两党人士参加。最后达成四项协议，前三项有关选举改革问题，第四项与组党有关，并由主席团推出三十人担任促进选举的改进工作，此前秘密蕴酿的“新党运动”，由此进入一个实质性筹备阶段。

6月11日，“本届地方选举检讨会”第二次主席团会议在高玉树宅召开；6月15日，李万居等人发表声明：即日成立“选举改进座谈会”（简称“选改会”），以县市议员选举为目标，督促政府办好选举；团结海内外民主人士，并与民青两党协商，立即筹组一个新的政党，以结束一党专政之局面；6月25日，“选改会”第一次委员会议召开，推举雷震等十六人为召集委员；7月12日，雷震、夏涛声、傅正等人赴彰化演讲，在台中召开中部四县市座谈会，正式宣布新党将于10月前成立。关于新党名称，雷震等人主张仍用“中国自由党”（1949年蒋廷黻在美国宣布组党时所用），胡适则说“那个倒了霉的名字不必再用，我们今日组党是为改善选举，是争民主，就叫‘中国民主党’好了”。

7月29日，国民党《中央日报》发表题为《论政党的承认问题》的社论，其意在于“不承认新党”。《新生报》南部版刊出“新党背后有共产党支持”的有关新闻，成为当局对筹组中的新党“抹黑与戴帽子”以便打击的一个信号。8月底，“选改会”发布紧急声明，宣布“由于组织新党的运动已经是海内外民主反共人士一致的愿望，而在国内是由下起来的潮流。我们现在对于新党的政纲、政策、党名及党章等都已有了初步的定案，预定在九月底以前即可宣告成立，我们敢断定这不是任何干扰所能阻止的”。

9月4日上午，台湾警备总司令部派出大批军警，将雷震之宅暨《自由中国》杂志编务场所突然围住，强行将雷震带走，同时被捕的还有《自由中国》社编辑傅正、发行部经理马之骕、前会计刘子英（在“国史馆”任职），查扣了所有关于新党的政纲、政策及宣言等资料。

雷震被捕，《自由中国》停刊，新党运动受挫，当局并没有放松控制，而是开始实行比五十年代还要严酷的高压统治，台湾社会由此进入“政治冰封期”的六十年代，民主宪政运动遭至重创。在《自由中国》停刊后十余年间，台湾没有出现正面挑战当权者的政治刊物，政治评论逐渐沉寂，整整二十五年之后，至1986年才有所真正突破。

反思《自由中国》和“新党运动”经验教训，前者，在对抗威权体制十年中，扮演了一个传播民主思想无可替代的重要角色，“这份刊物是大陆籍知识分子的自由主义堡垒，已殆无疑义”；至于新党运动，“则是一种舍本逐末”，《自由中国》若非为组党运动所累，或许不会停刊，也不会造成1960年代言论自由的大倒退，这种观点，以“雷震案”涉案人之一傅正及李敖等为代表。

还有一种观点，《自由中国》批判国民党体制所表现出来的分析能力与道德勇气，毫不逊于日后草根型的台湾民主运动者，“不过，中国自由主义在台湾的传播，仅及于知识分子，却未能对广大的群众产生更为广泛的影响。究其原因，乃在于他们欠缺草根性格，未能触及群众思考的脉搏；另一个不能与群众发生共鸣的原因，则在于他们受到时代与政局的限制，仅在‘一个中国’的议题上思考，而未能超越国民党所规定的范畴，向广阔的台湾住民提出更具体可行的政治主张”；在实际操作中，也表现出一定的局限性，“一开始也不重视选举，这使得其对于当时中央民代不改选一事，鲜少提及，忽视了‘不改选’，即意味着人民不能参与国家政策决定的‘反民主’”。

尽管有不同看法，“由于雷震对选举与反对党所提出之主张，深深地启发与影响日后台湾民主运动的发展，所以雷震与《自由中国》被称为反对党论述启蒙者之一，乃是实至名归的”。

四，“党外运动”反抗威权体制

整个六十年代，是台湾“反对运动”的沉寂期，1961年《公论报》事件，1962年苏东启案，1964年彭明敏、谢聪敏、魏廷朝案，都是威权高压之下的典型事例。少数有政治抱负的知识精英，仅能在地方选举中单打独斗，在议会中从事在野的政治批判，无法形成集体性的反对运动。当局采取更为严厉的高压手段，不仅有政治上的需要，还有其他方面重要原因，这就是台湾的经济此时正处在一个高速成长的关键期。政府在五十年代“强迫性”推行土地改革获得成功，在政治上尝到了甜头，此时经济转型又是建立在五十年代经济政策成功的基础之上，国民政府在高度忧患意识下，为巩固这最后的基地，一方面血腥镇压反对势力，一方面戒慎恐惧地推动经济发展 ，“虽然从民主的角度来看国民党的统治不符西方多元民主的标准，但在台湾‘权威统治’所发动的经济建设，以至社会动员能力，其对人民生活改善之效果，则是不能否认的事实” 。

国民党政权以发展经济为立足手段，加紧威权高压统治，有了某种“解释”的可能。在一个专权年代，经济高速发展与民主政治运动萧条形成鲜明对比，是一件十分吊诡的事情。以美国保守派学者亨廷顿的看法，发展中国家或地区的经济发展与政治参与是“两难的抉择”，威权统治固然限制了参与的管道，但通过集中社会资源，政府采取有效的技术统治，未必不能达到“现代化”。这种“新权威主义”论调，遭到许多学者的批评，被认为是替专制者在辩护。然在事实上，“台湾民主运动是以台湾战后经济发展成果为基础发展起来的”，其中不容忽视的一点，就是台湾从农业社会转型到工业社会，中产阶级的比重开始增加，直接影响到下一阶段的政治发展。至七十年代，这种不寻常的历史内涵开始显山露水，与《自由中国》时代不同，“台籍人士已由配角转成主角，撑起反对国民党的大旗，开启另一波组党运动”。

1970年代，随着台湾社会的变迁，开始出现要求政治变革的力量。再起的反对运动，一般被称之为“党外运动”。所谓“党外”一词，原本是对“非国民党籍”政治人物的泛称。之前的无党籍候选人，多以“无党无派”标榜，鲜少使用“党外”一词。到了黄信介、康宁祥等人崛起，“党外”一词大量使用，成为无党籍政治异见分子共享的政治标识。“党外运动”泛起，与选举有关，同时也受到国际形势出现一连串不利于台湾的事件之影响，如1970年钓鱼岛事件、1971年台湾被迫退出联合国、1972年美国总统尼克松访华与中共发表“上海公报”、1979年美国与中国大陆建交等一系列接踵而来的危机，“仿佛都在鞭笞台湾知识分子的思考，民间改革的声音，逐渐在岛上的各个角落次第传开，政治上的民主运动，文学上的乡土文学运动，社会上的环保运动，农民运动，工人运动与女权运动，校园里普遍蔓延的民权运动，那种大规模、大格局的觉醒，在台湾历史上是未曾见证过的”。

这一期间，国民党内部权力正在进行转移，蒋经国接班几成定局，提出多项行政改革，推行“本土化”政策，如“吹台青”政策，成为政府甄拔人才的指标性策略，“革新保台”是当时内外宣传的一个基调。“但是蒋经国的改造体制，是为了应付内外变局，而不是要放弃威权体制，他并没有将民主化的重要程序加以制度化，政策里面也缺乏自由化的实质内涵。改革运动中最重要的政治民主化主张，包括解严、国会全面改选、开放组党等等，只能沦为舆论话题”，中产阶级对此尤为不满，他们对政治改革的期待越趋迫切，特别是七十年代加工出口区的设立，使台湾被整编到国际垂直分工的世界经济体系中，中产阶级需要一个更为广阔的空间，才能使竞争实力继续扩张，1978年党外助选团的成立，正是中产阶级要求政治改革的一个延伸。

纵观“党外运动”的发展，一直有两个主要方向：一是追求民主化，另一是追求台湾化，这两个方向并不能分割得十分清楚，因此，有台湾学者认为“民主化所隐含的就是走向台湾化”。在当时，当局把“共产主义”和“台独主张”列为威胁其生存（正当性）的两大来源 ，所有的矛盾与冲突主要源于此。自“党外运动”开始以来，其推进特点，一是参与选举，一是创办杂志，尤其政论杂志，占有很重要的份量，“政论杂志是时代的产物，基于政治需要而产生”，从这一点看，”党外运动“大致可分为三个阶段：

第一阶段是奠定期（1961-1973），代表刊物有《文星》杂志、《大学》杂志。《文星》创办于1957年11月，创办人是国民党中委萧同兹之子萧孟能，精神领袖是殷海光，扛起大旗的是李敖。《文星》创刊标榜“文学的、艺术的、生活的”，早期编辑有何凡（夏承楹）、林海音（林含英）、小鲁（陈立峰）等人，1961年10月由李敖接办，办刊重心转向思想论战，全面对中国传统文化攻诘，大力提倡现代化、西化，极力宣扬西方的科学与民主，引发过一场“中西文化论战”，当局保守人士把学术论争视为政治问题，从中加以干涉。1965年12月，《文星》被下令停刊一年；一年后申请复刊，未允，销声匿迹二十年。《文星》是六十年代影响台湾青年思想一本重要的杂志，代表了勇于突破传统、向权威挑战的一股潮流，因而被纳入范围之内。

《大学》杂志于1968年创刊，原为一本介绍文化、艺术方面的杂志，并无敏感的政论文章。1970年末，杂志社改组，社务委员多达五十多人，网罗了一批学术界、企业界的新生人才。严格说来，　《大学》之改组，国民党中央党部从中起到“催生”作用。时值蒋经国接班前夕，需要展现新的领导风格，以安定人心，提高声望，博取年轻人的好感，中央党部先后召开过两次青年人士座谈会，会上有许多年轻人对时局提出批评，当局嘱意办一本青年刊物，被婉谢。但绝大部分与会者却加入了《大学》阵营，并将《大学》改造成了一本政论性刊物。从此《大学》言论尺度大开，倡言政治革新，重点在于对民主改革、法治人权的提倡，要求全面改选“中央民代”，其中包括许信良、张俊宏（当时尚未脱离国民党）撰写的《台湾社会力分析》、杨国枢等十五人联署的《国是铮言》、陈鼓应的《开放学生运动》及《国是九论》等文章。《大学》非指某特定大学，而是取“大学之道，在明明德，在亲民，在止于至善”之意。《大学》杂志所推动的政治革新运动，最直接受到感染和影响的是当时大学校园内部分青年，一些大学生向《大学》杂志投稿，参与言论阵营。但《大学》杂志的组合，基本上停留在学者论政的层次，经过两次改组后，遭国民党分化而瓦解，部分人员被政府吸纳，部分人员加入在野的反对阵营，与本土竞选公职取向的党外人士相结合，还有一些左翼知识分子则去办《夏潮》。

第二阶段为凝聚期（1974-1979），代表刊物主要有《台湾政论》、《八十年代》、《美丽岛》。1975年8月问世的《台湾政论》，是党外人士创办的第一份政论杂志，由黄信介任发行人，康宁祥任社长，张俊宏任总编辑。发刊词表示：面临一个新的艰难的局面，搭起民间舆论的发言台，期待继《自由中国》、《大学》之后，“在批判官僚制度的行径上，在闭锁的环境中所造成的诸种不合理的事象，发挥‘扫除脏乱’的功能”。“创刊号”内容涉及范围较广，有政治、经济、外交、第三世界、社会问题、台湾史及讽刺小品等，呈现出1977年以后党外杂志的风貌，成为党外人士抨击威权体制、影响民众观点、扩大党外人士声名的舆论阵地。《台湾政论》主要负责人，都是战后成长起来的新一代本土政治人物，“首次以政论性杂志，结合民意代表、中产阶级知识分子改革者，发表时论，要求自由人权、解除戒严和开放党禁”，发行五期后即遭查禁。《台湾政论》昙花一现，但在“立委”选举中，康宁祥再度蝉联，即以“党外”名义竞选而获当选。透过选举而逐渐凝聚起来的“党外运动”到了1977年规模顿形庞大，进而发展为全岛性的串联。

1979年3月，台湾“行政院”新闻局解除杂志登记禁令，全岛杂志数量有所回升，《八十年代》、《美丽岛》这两本党外重要刊物，即在此间应运而生。1978年美台断交，当局停办了年底的“立委”和“国大”选举，此时“党外运动”先后经历余登发案件、桥头抗争、许信良遭弹劾等事件，虽然冲破当局的一些禁忌，最终还是失去了选举这个战场（当时不知何时恢复选举）。在这种情况下，党外人士开始尝试用不同方式来维持运动的能量，陈婉真、吴哲朗等人出任省议员助理或挂名助理，回到省议会创办报导省议会新闻的地下刊物《潮流》，康宁祥、江春男、林浊水、陈忠信、林正杰等人则创办《八十年代》，主要是结合一群大专院校学者以及新闻记者，从事批判性政论，其论政风格与品质，被认为较之《台湾论政》有所提升，发刊词这样写道：“八十年代就在眼前，我们要拨开云雾，迎向前去，以我们的智慧共同来塑造这个新生代……我们深信，这是一个集体参与的时代，是一个群众智慧的时代，不是一个敲锣打鼓、捧拜英雄的时代。在变动的世局中，我们不愿被任意摆布，我们必须争取生存的权利。在不定因素加剧的时节，我们不能因惊慌而退避，我们必须开创安定生存的机会，这种权利和机会不属个人，而是全体国民的。我们必须觉悟到，只有透过参与才能把许多个人对权利和机会的主张，融合成整体的权利和机会的主张”。

由此可看出其言论已走向温和批判，排斥群众路线、英雄主义式的运动观，追求应有权利，但又同时顾及安定的生活。1979年6月，黄信介申请创办新刊，从传唱一时的歌曲中找到灵感，刊物取名为《美丽岛》，8月16日正式创刊，发行人黄信介，社长许信良，副社长黄天福、吕秀莲，总经理施明德，总编辑张俊宏，执行编辑陈忠信。《美丽岛》的办刊方向，是有意将杂志当作民主运动来经营，目标就是要推动新生代的政治运动。这两本杂志分别代表“党外运动”的两条路线，《八十年代》被视为是一种温和、理性的论政路线，《美丽岛》则代表一种激烈的群众路线。施明德这样评价过康宁祥与《八十年代》：“康宁祥的胸襟及其视野限制了其在党外运动所扮演的角色，因为康宁祥并不认同《美丽岛》组织化的作法，而坚持走议会路线却摒弃群众路线，仅属传统的书生论政”。

党外人士为何在《八十年代》之外另办《美丽岛》杂志，有三点原因：一，中产阶层知识分子数量剧增，需要更大的活动空间，已非一个杂志所能容纳；二，意欲加速政治改革的推动，部分人士不满康宁祥与《八十年代》温和、妥协的风格；三，《美丽岛》成员包含各类反政府的人士。以美丽岛人士的说法：《美丽岛》并不全然是一份杂志，而是藉此平台成立的“一个没有党名的党”，而聚集在这本刊物下的成员十分复杂，自由主义与社会主义者、“本省人”与“外省人”、独派与统派、中产阶级与农工阶级、女性主义者与男性沙文主义。这种世代大融合，被称之为“美丽岛政团”，从极左到极右兼容并蓄，也是客观环境所造成。与《八十年代》不同，《美丽岛》言论尖锐激烈，观点杂陈，满足不同层次读者需求，发行量直线上升，到了第三期，已发行十一万份。同年12月，爆发“高雄事件”，《美丽岛》重要成员几乎无一幸免，先后被逮捕、审判、坐牢，杂志只生存了四个月。

1980年，台湾行政院新闻局注册的杂志计两千种，其中一百二十种被列为政论杂志。言论偏向执政党的政论刊物，大约在十多种，言论中立的有三四种，这一数字表明，反对当局的言论者居多，从1975年至1985年十年间，累计出版一千多期党外杂志。党外杂志与反对运动之间的联系十分紧密，大部分编辑与作者群，主要从两个系统中伸延出来的，一个是“八十年代”系统，一个是“进步系统”。所谓“八十年代”系统，指的是立法委员康宁祥所经营的刊物，包括《八十年代》、《亚洲人》、《暖流》等，训练出一批以“政论”为目标的骨干；“进步系统”发行人有四位，分别是许荣淑、周清玉、黄天福与林正杰，前三位是“美丽岛事件”受刑人家属。“进步系统”成员，主要来自《美丽岛》社务委员麾下的一批工作人员。“高雄事件”发生后，社务委员坐牢的坐牢，出国的出国，其余人组成进步杂志编辑群，先后出版《进步》、《深耕》、《前进》、《纵横》、《博观》、《在野》、《关怀》等杂志，“他们背景各不相同，思想也各不相同，所以他们虽属一个系统发展出来，却没有相同的模式。但他们基本上带有相当浓厚的运动性，这是他们根本有异于‘八十年代系统’之处，‘八十年代系统’与‘进步系统’所办的杂志，囊括了党外80%左右的市场”。

当局对党外杂志查处方式一般分为“查扣”、“查禁”、“停刊”三种，其理由很多，诸如“为匪宣传，散播分离意识”、“违背反共国策，严重混淆视听”、“部分内容不妥”、“部分内容诋毁‘国家元首’”、“挑拨政府与人民感情”之类。尽管如此，还是挡不住政论刊物的不断出现，虽然有一个具体原因，即在1988年之前，当局严格限制新报纸出现，对周刊或月刊则网开一面。若从“党外运动”整体发展来看，不管有没有这个原因，一旦觉醒之后，就不再是迟到的，“当时以新生代自居的青年，从不同族群、不同的性别、不同的阶级，奋不顾身投入民主运动的洪流之中，无论他们关心的社会议题如何，最后都汇集到党外运动的主流”，并在阶段性的历史条件下做了一次“联合阵线”的尝试。

第三阶段为组党期（1980-1986）：七十年代末发生的“美丽岛事件”是台湾政治的分水岭，虽然是反对运动的宿命，却又是新格局的开始。当年在这一事件中，被关进监狱的人和他们的辩护律师，一夜之间，成为政治上更为年轻的党外新生代。六年后，一个新政党出现，而在未来的政党轮替中，不少人走上了台湾政坛。

一般会将“美丽岛事件”与“高雄事件”混用，严格说来，有一定区别。对党外人士来说，“美丽岛事件”是一个全新的政治运动，包括“美丽岛政团”、“高雄事件”、“军法大审”等事件在内，构成“党外运动”一次完整的全记录。“美丽岛事件”历史背景，应当追溯到1977年发生的“中坜事件”，党外人士正是受到这一事件模式的鼓励，认为走“群众路线”才是凸显诉求的有效方法，这一思路“不但给予党外人士新的功能，也刺激了执政当局，使其采取新的作为和对策。对于呈现‘美丽岛事件’的发展，1977年是一个有意义的起点”；“高雄事件”指涉的是1979年12月10日党外人士在高雄举办“世界人权纪念日”活动中发生的冲突事件。

《美丽岛》杂志社成立后，异常活跃，短短数月内，在各县市已开设十三处服务社（计划全岛成立二十个服务处），在海外也有分社。台北市仁爱路三段二十三号（九楼）总部俨然一个“党外党”的中央党部，各地服务处为其分支机构。一时间，各地服务处纷纷举办活动、演讲，民众积极参与，这种大张旗鼓的做法，是在“非选举期间”，每次演讲皆以批判国民党为主题，引起当局高度警觉。“高雄事件”发生前，相继发生过中泰宾馆纠纷、吴哲朗坐监惜别会、黄信介寓所与高雄服务处被捣毁、攻击屏东服务处以及鼓山等事件，“当时国民党也很紧张，两边真的是剑拔弩张”。

12月10日是国际人权日。《美丽岛》高雄服务处以“台湾人权纪念委员会”名义，于11月30日向高雄市警察第一分局提出申请——“国际人权日”当天下午六点至晚上十一点，在扶轮公园举行游行演讲活动，主旨为“庆祝世界人权日四十一周年”，一直未获批准。12月9日，当局宣布在高雄举行冬令宵禁演习，禁止次日举行任何游行活动。高雄服务处出动两部宣传车，号召群众参加第二天的“人权纪念会”，车至鼓山区遭警察阻拦，双方发生争执，两名义工（姚国建、邱胜雄）被鼓山警局拘捕，送附近寿山关押。美丽岛人士结群抗议，二人于次日凌晨被释放，却被打得不成人形。美丽岛人士发表“一二·九”告同胞书，要求依法惩办违法警员，“鼓山事件”引起公愤，成为第二天“高雄事件”的导火索。

总指挥施明德决定仍按原计划进行。12月10日下午，政大法律系教授黄越钦受当局委托飞抵高雄，与党外沟通，建议不要办，被拒绝；南警部（负责台湾南部六县市治安的警察最高机构，简称“南警部”）司令常持琇向宪兵、警察、各情治部门下达警总司令汪敬煦的命令“不流血、不冲突”，他本人又加了六个字“绝对不能开枪”，对美丽岛人士则提出“室内、不要游行、不要火把”等要求。下午六点，游行队伍出发，抵达扶轮公园，发现已被封锁，改往中山一路与中正四路路口的大圆环。到达后席地而坐，聆听演讲，镇暴部队、宪兵、警察包围了现场。一轮演讲结束，黄信介、施明德等人与警方谈判，要求允许在原定地点集会到晚上十一时，并让出一条通道。晚上八点半，镇暴车上突然冒出几缕白烟，民众以为是喷射催泪瓦斯，出现骚动，人群由大圆环移向中正四路，与封锁南台路口的宪兵发生冲突，双方均有受伤。民众冲破了第一道封锁线，又冲击了高雄市警察第一分局。张俊宏见情势严重，要求立即解散，许多民众仍留在服务处听吕秀莲等人演讲，“其他人都讲得很短，只有吕秀莲讲了三十分钟，这时群众情绪高昂，有点欲罢不能，只要有人说结束，立刻被群众讦谯，甚至被打。吕秀莲演讲完没有多久，镇暴部队开始向群众投掷催泪瓦斯……”这是自二二八事件以来规模最大的一场官民冲突，史称“高雄事件”。

12月13日，台湾“行政院”新闻局处分《美丽岛》停刊一年，查封杂志社台北总部及各地服务处；情治部门当天清晨展开逮捕行动，第一批名单有十六人，实际逮捕十四人，通缉在逃的施明德。《美丽岛》发行人黄信介为“立法委员”，经“立法院”议决后于次日被捕。1980年2月21日，“美丽岛事件”在押涉案人员经军事检察官侦察完毕，黄信介、施明德等八名涉案人员以“叛乱罪”遭到起诉，周平德、杨青矗等三十七人移送司法机关侦办，另有九十一人被释放。当局采取了前所未有的审判公开方式，允许电视转播，庭上记录可全文刊载。蒋经国在中央党务会议上反思“美丽岛事件”，认为“该事件应该是严明而公平的来办，人证、物证要弄清楚，但问题并非没有了，需要一段相当长的时间才能平静下来……因此‘美丽岛事件’之后，更应开大门、走大路加强工作，才能解决当前的问题”。4月18日，军事法庭作出宣判，八名主要涉案人员中，施明德被判无期徒刑，黄信介被判有期徒刑十四年，其余六人被判有期徒刑十二年，“美丽岛事件”在法律层面上由此告一段落。

“高雄事件”发生后，多数“美丽岛政团”党外精英分子被捕入狱，民主运动的香火如何传承，成为台湾社会关心的一个重点。由于政府公开“军法大审”，经媒体披露和转述，美丽岛人士的政治主张和思想获得社会进一步的认识，他们在审讯中的勇敢表现，赢得更多的同情，加上“林宅血案”在此间发生，种种因素互为关联而发酵，形成暗潮涌动。

1980年6月11日，当局宣布年底举办“中央民代”增额选举，肇因于美台断交而停办两年的选举终于恢复，这也是蒋经国未受“高雄事件”影响决心向“民主化”迈进的一步。在年底的选举中，受刑人家属有多人参选，姚嘉文之妻周清玉、张俊宏之妻许荣淑、黄信介胞弟黄天福，分别以高票当选“立委”和“国代”，幕后协调筹组“美丽岛事件辩护律师团”的张德铭当选“立法委员”，辩护团律师尤清获党外省议员五票支持，当选“监察委员”。

低调参选并走议会温和路线成为此时“党外运动”的主流，1980年底至1986年民进党成立之前，在台湾重要的选举有四次，党外人士为因应选举而酝酿的组织化工程也有四次：1981年“党外推荐团”、1983年“党外人士竞选立委后援团”、1985年“党外选举后援团”以及1986年“选举后援会”。

尽管仍在党禁年代，“选举制度不管代表了什么样的社会、政治价值，竞选活动始终是党外人士比较能畅言政治主张、进行串联、集结的时机”。尤其是1981年地方公职人员选举，党外人士以“立法院”党外立委为主干，组成“党外推荐团”，推荐各地区候选人，并商定四项原则：一，对选情单纯地区，联合推荐以集中力量；二，对选情复杂地区，保持超然，不公开推荐，只侧面公开支持；三，尊重当地协调与安排；四，依现阶段实力，来决定推荐人数之多少。这种推荐方式，已类似政党提名制度，首次出现以绿色书写“党外”的旗帜，今天“民进党”党旗以“绿色”为主体色，就是从这里逐步发展来的。

“党外运动”内部结构错综复杂，党外人士在“高雄事件”之后两次选举中（1980年“中央民代”、1981年三项地方公职选举）取得了成功，但内部分歧还是不可避免的出现了。以康宁祥为中心的“康系”，在“党外运动”发展速度和方法这个问题上，与其他党外人士出现明显差异，特别是发生“杯葛风波”、“四人行访美”事件后，以作家李敖以及党外新生代林世煜为首的一批人，在所主持的刊物上掀起“批康浪潮”与“路线之争”，引起“党外”内部的震撼。

此次“党外论争”，主要反映在三个层面上：一是杯葛与妥协；二是改革体制与体制内改革；三是议会路线与群众路线。仔细分析可以发现，第一层面的争论，并无实质性内容，最多是在操作过程中方法各异而已；第二层面的争论，也没有太大的差别，无论是体制内改革者要求回归宪政体制，还是改革体制者要求结束动员戡乱临时条款，最终都是要求回归宪政；惟议会路线与群众路线之争，才是真正焦点所在。“美丽岛事件”之前，这一“争论”只停留在党外人士的思考或尝试中，此时已然公开化。

1983年11月，第二次增额立委选举，“立法院”成政治竞争的中心，党外人士提出建立“党外助选制度”之构想，成立“1983年党外人士竞选立委后援团”（也称“党外中央后援团”），参照1981年“党外推荐团”模式。随着费希平“党外人士竞选后援会”的加入，党外阵营最有实力的公职人员康宁祥也介入了此事。然而，在“党外新生代”看来：1977年党外公职人士开始巡回助选以来，所谓“组织化”一直被如何呈现“党外是个整体”的假象、如何增加议会席次的逻辑所操控，成为某些党外领导精英以“临时串联”组织形态为名，扩大声势、集中票源、提升个人政治行情的一种手段，而在议会政治生态不可能经由反对议席的增加而改变的情况下，党外参选很可能变成国民党设下的“捡鸡骨头”的游戏，这种顾虑不无道理。

“党外新生代”尤其对“保障现任公职资格”表示不满，将矛头再次指向康宁祥及其路线。他们认为在事实上是康宁祥主导了1980年、1981年党外“集体推荐”的候选人名单，因此“党外新生代”主张“初选”，却遭到了多数党外公职成员的否决。“党外新生代”为表示“党外中央后援团”未尽公平合理，抢先成立“党外编辑作家联谊会”（简称“编联会”），以抗衡“公职挂帅”的精英路线，与“公政会”划清界限。

1983年“增额立委选举”对党外来说，在整体上并不理想，因此，“编联会”被某些人视为党外阵营的搅局者。党外人士在这一年底的检讨会中，提出“党外后援会组织章程”设想，于是在公职人员的主导下，“党外后援会”这一组织形式停摆，被“党外公职人员公共政策研究会”（简称“公政会”）取而代之，于1984年5月11日宣布成立，一致推举费希平为第一任理事长。当局表示这一组织属非法，要求予以取缔；与此同时，亲国民党的学者抢先成立了“中华民国公共政策学会”，致使“公政会”无法向“内政部”登记，“最后9月2日在未登记的状态下正式挂牌，党外朝向组织化迈进一步，国民党当局虽然拒绝承认，却也未加以取缔，‘公政会’便持续运作下去”。

“编联会”与“公政会”因路线之争出现过步调不一致的现象，但在客观环境多重压力下，双方仍在寻找“整合”的机会。1984年4月，“编联会”与“公政会”共同策划“党外国是研讨会”；10月合办“党外运动检讨会”，“这期间党外内部曾引发所谓‘鸡兔问题’的论争，关于公职人员在党外运动中角色扮演有不同的意见，但并不妨碍党外整合以对抗国民党的基本共识”。11月21日，国民党“内政部长”吴伯雄在“立法院”答复“立委”质询，仍表示要依法取缔“公政会”。“公政会”立刻召开会议，声明主张“政治参与，人人平等”。12月6日，“公政会”理事长费希平发表致国民党中央党部秘书长蒋彦士的公开信，未料，引起党外内部的痛批，认为“党外发这封信函，有失一个反对派的立场”。不久，“江南案”发生，国际舆论对国民党涉入此命案不利，“公政会”压力有所缓解，费希平也退出了“公政会”，改由尤清担任理事长，谢长廷为秘书长。

1985年11月，举行四年一度的地方公职人员选举。为了这一选举，党外不同派系冰释前嫌，成立了“1985年党外选举后援团”，提出多达二十项共同政见，并以政党自居，打出“新党新气象，自决救台湾”的竞选口号。此次选举党外人士统一行动，大有斩获，后援会推荐名单中，省议员十八人中，当选十一人，台北市议员十一人，悉数当选，高雄市议员六人，三人当选，创下高达百分之三十的得票率。至1986年增额“中央民代”选举，党外不同派系人士为寻求进一步组织化，扩展党外组织，提出修改“公政会”章程，扩大会员资格及设置分会的建议。12月26日，党外“公政会”正式通过“分会设置办法”，这一机制的建立，意味党外组织将要进入全岛的大联合，为筹建新党铺路。

就在这一年年底，蒋经国的领袖生涯出现惊人的转折，他在确认身体状况已大不如前的情况下，开始考虑处理接班问题。在12月25日举行的“行宪大会”、“宪政研讨委员会”以及“国民大会”年会联合会议典礼上，蒋经国发表重要讲话，针对外界关心的接班人选问题，表明了两项基本立场：一，下任“总统”将依据“宪法”产生；二，蒋家人“不能也不会”出来竞选下任“总统”，并且强调：我们有没有可能以实施军政府的方式来统治“国家”？他的答复是：不能也不会。执政党所走向的是民主、自由、平等的康庄大道，绝对不会变更“宪法”，同时，也绝不可能有任何违背宪法的统治方式产生。台湾舆论普遍认为蒋经国的这一段讲话对日后台湾的政治转型有着深远影响。

1986年2月以来，各地开始谋划筹建“公政会”分会。当局再度重申若设分会将予取缔，“公政会”秘书长谢长廷在党外杂志访问中明确表示，“公政会”不会在当局强大的压力下屈服，设立分会的意义，就是要确立在野力量的制度化，并试图说服部分反对“公政会”设立分会的“编联会”成员。在一份总会设计的问卷中，首次提出暂以“民主进步党”为新党名称。从表面上看，朝野关系又趋紧张，当局对“公政会”的态度并未改变，但3月29日国民党召开的十二届三中全会，通过了政治改革计划；4月9日，中常委指示成立十二人小组，策定六项议题，包括解除戒严、开放党禁。4月28日，台北市议会党外党团以总质询的方式，宣布成立“公政会”分会，并发表《有理走遍天下》的声明。

5月7日，蒋经国“总统”下达指示与社会各方人士进行沟通；5月10日，陶百川、胡佛、杨国枢、李鸿禧四位学者作为中介人，邀约执政党和党外双方代表聚餐沟通。沟通餐会当天，出现两件事，一是江鹏坚、颜锦福、周伯伦等人宣布成立“党外公政会台北市分会”；二是警总发文下令康宁祥的《八十年代》停刊一年。5月18日，康宁祥等人宣布成立“党外公政会首都分会”，发表“国是声明”，下设“组党行宪委员会”；“编联会”也成立了“组党行动小组”。5月19日，党外人士在台北龙山寺发动“五一九绿色行动”，要求解除戒严，与警方对峙十余小时。7月3日，“公政会”组成“组党行动小组”、“建党十人小组”，当年参与雷震组党的傅正扮演了重要角色，既是传承者、指导者，又是协调者，“在民主进步党秘密组党的过程中，（傅正）先生以一位大陆籍人士，无财无势，却因其道德人格及组党经验，无形中成了组党工作小组的召集人”，在最艰难的时刻，傅正透过中介人向国民党高层表达了此次党外人士组党的决心——“人可以抓，党不能毁”。

9月28日上午，党外人士在台北圆山饭店召开“1986年党外选举后援会”推荐大会，是秘密会议，对外不开放。会议开始，即宣布成立“新党”。由于变更了会议议程，由提案人（尤清）向大会作出六点说明：一，后援会是个过渡性质的组织，我们的目标是要组党，组党的时机大家都认为今年最好，而今年又以今天最好；二，组党的准备工作已经做好，公政会的组党行宪工作委员会和编联会的组党工作小组对党章、党纲均已草拟完成；三，党章、党纲都已经有现成的可用；四，征求发起人，今天大家都可以当发起人；五，党名的征订，现在已经有民主进步党、自由进步党、自由党、台湾民主党、台湾自由党。只要大家通过也可以共同决定；六，成立发起人大会。下午二时四十五分召开发起人会议，讨论党名、党章、党纲等重要事宜，通过“民主进步党”党名，并组建七人“组党工作委员会”。下午六时，费希平等人召开记者会，对外正式宣布“民主进步党”成立，“不少党外人士激动得不能自已，喃喃自语，这是真的吗？”

9月29日，蒋经国召集党、政、军、情治部门负责人会议，询问对党外宣布组党的看法，当有人提出“当然不能容忍”时，蒋经国则表示“对于偏激分子的行径，目前仍以避免冲突，冷静处理为要”。9月30日，国民党三人沟通小组（梁肃戎、许胜发、黄光平）表明三点声明，指出民进党若只停留在筹备阶段，愿与之沟通，否则将依法处置。10月7日，蒋经国约见美国华盛顿邮报公司董事长葛兰姆等人，表示近期内台湾将要解除戒严和开放党禁，并说：新成立的“民主进步党”缺乏国家观念而且政纲中没有提到“反共国策”，国民党目前正积极研究许准成立新党的问题，预料很快将可做成结论。任何新党都必须遵守宪法，支持“反共的基本国策”，并与“台独运动”划清界限。

10月15日，国民党主席蒋经国在中常会表示：“时代在变、环境在变，潮流也在变，因应这些变迁，执政党必须以新的观念、新的作法，在民主“宪政”的基础上，推动革新措施，唯有如此，才能与时代潮流相结合，才能与民众永远在一起”，国民党中常会通过《动员戡乱时期国家安全法》、《解除戒严令》，以及修改“动员戡乱时期民间社团组织”、“开放党禁”两项革新议题。11月10日，党外人士为应对国民党情治部门查封会场，采用瞒天过海的手法，上午在省议会台北会馆召开建党工作第八次会议，下午移师环亚大饭店文化中心召开第一届党员代表大会，通过党章、党纲、纪律仲裁办法等，晚上再至仁爱路圆环边元稼茶艺馆投票选举首任党主席（江鹏坚）。一日三易其地，显然是有备而来。

12月6日，增额“中央民代”选举，台湾正式进入两党竞争的政党政治。

五，回归宪政，实现政党轮替

从1960年雷震《自由中国》组党受挫算起，整整二十六年过去。台湾民主运动走过六十年代的沉寂之后，从七十年代开始，“党外运动”悄然兴起，透过选举和办刊，不断争取宪法所赋予的权利，一次次向威权政治发起挑战，尽管导致“美丽岛事件”发生，却又找到“党外串联”与“雏形政党”的运动模式，终于义无反顾地走到了历史的一个拐点。

八十年代后期，国民党政府推行“开明专制”，因应时代潮流，打破原有格局，不管动机如何，最终的结果，在事实上是缓解了台湾社会政治上的紧张局面，尽管当局另立“国家安全法”以补解严后的疑虑，但所有舆论对于解除戒严，普遍给予高度肯定。从这一点看，蒋经国的历史作用不可否认（尽管是人治下的改革），《纽约时报》评论说“台湾终于告别封闭式的政治制度，向湿润的森林开启了一扇窗门”。

有学者认为，在上世纪五六十年代国民党当局透过“戒严法”和“戒严令”建立起一套严密的威权体制，死中求生，在法制上限制了宪政体制的运作空间，“但法治仍得到有限度的实践，财产权受到保障，人民在经济领域和私人生活有一定程度的自由。……虽然言论自由、新闻自由、出版自由和集会游行等自由受到严厉控制，政府又不允许任何新政党成立，但一些不属于国民党、甚至是反对国民党的人士（即所谓‘党外’人士）仍能参加选举并在选举中胜出” 。

1987年7月7日，“立法院”通过台湾地区解严案，蒋经国宣布从7月15日起台湾解严，民进党因而合法化。当局又决定“开放报禁”，并于次年开始实施。台湾社会处在一个转型的遽变时刻，言论自由大幅度提高，各种社会活动方兴未艾，政治领域变得较为开放。1990年3月，台北爆发牵动人心的学运 ，提出废止“临时条款”、速开“国是会议”等诉求。李登辉接见教授及学生代表，应允召开“国是会议”，尽速解决学生所提的问题。 1991年4月，李启元等二百四十五位“国代”提出“废止动员戡乱时期临时条款”提案，4月22日三读通过，李登辉明令公布废止，结束戡乱之治，回归“宪政”体制。

1988年1月蒋经国去世，依宪法规定由“副总统”李登辉接任。与前两任相比，李登辉是一位对宪政议题比较关切的领导人，在其任内十二年中 ，一共推动六次修宪，主要围绕动员戡乱体制的废存、“总统”的选取方式、“总统”任命“行政院长”与“立法院”同意权、台湾省的冻结，以及“国民大会”“宪政”地位变更等议题，“这六次宪法秩序变动的能动性，基本上均源于废除戒严体制与民主化的需要” ，其中最重要的“修宪”成果，就是“总统直选”，如果没有这一点，就不可能有2000年的政党轮替。

台湾宪政改革与民主政治化是一个同时进行的过程，其中有一个特点：国民党的精英结构并不像许多新兴民主国家的威权统治者，在民主化过程中迅速式微或分崩离析，而是能保持相对的稳定。六次“修宪”前三次，仍以国民党为主导，到第七次“修宪”，已是民进党执政时期。1991年第一次“修宪”之前，李登辉召集“国是会议”，邀请朝野一百三十多位代表展开政治对话与辩论，这是国民党与以民进党为主的在野势力进行体制外协商的第一次尝试，为稍后启动的“修宪工程”寻求朝野共识。

当时焦点在于如何推动改革的方式：是修改“临时条款”，还是废除“临时条款”并修改宪法正文，抑或制定一部“新宪法”以取代“现行宪法”，民进党的主张当然是应为台湾草拟一部全新的“宪法”。国民党为此成立“宪政改革策划小组”，由于“中华民国宪法”是当局长期以来维系“正当性”的基础，对这一“法统”有破坏之虞的“制宪”模式自然不能为国民党所接受。因此，国民党方面提出“修宪”五原则 ，并确立“一机关两阶段修宪”的方式。所谓“一机关”是以“国民大会”为“修宪”的唯一机关，排除“立法院”参与“修宪”的可能性；“两阶段”是指第一届“国大代表”仅制订第二届国大代表产生的法源，再由依法新选出的第二届国大代表进行第二阶段的“实质修宪”。

民进党也成立了“宪政研究小组”，同样提出“两阶段修宪论”，与国民党提出的“一机关两阶段修宪”有本质不同：即在现阶段条件下制定“民主大宪章”，在未来制定一部“新宪法”。严格地讲，“民主大宪章”不是“新宪法”，有点类似于基本法。经过三个月内部讨论，民进党对外正式公布了“民主大宪章”，并作为“国是会议”民进党代表所遵循的“制宪”张本。在具体的操作上，民进党原拟主攻四十年未改选的“万年国会”，但大法官会议已作出释字二百六十一号解释 ，这一问题实际上已得到解决，于是民进党转攻“总统直选”。第一届“国大代表”九成以上是1947年大陆时期选出来的，由于国民党政府在事实上无法在大陆进行选举，为维系其“法统”，这些“国大代表”得以无限期留任。1991年4月第一届“国民大会”第二次临时会议进行第一次“修宪”，就是以长期未改选的资深“国大代表”为主。这次会议废止“动员戡乱时期临时条款”，增修条文十条 ，并赋予第二届全体“国民代表”在台湾选出的法源基础及“修宪”的合法正当性，此即“程序修宪”。

这一年底举行第二届“国大”选举，成为四十多年来“国大代表”首次改选，“可说是决定接下来‘宪政’改革过程中政党势力分配格局的关键性选举”，国民党获得71.17%的高票率，显示原为威权统治者国民党，在其民主化初期，仍然维持相当的优势。1992年4月召开的第二届“国大修宪会议”，国民党的席次率为79.4%，超过“修宪”所需的四分之三门槛，国民党在第二次“修宪”中仍然掌握主控权，“修宪”内容甚本上是按照“国民党版”修宪决议而行。

这次“修宪”为“监察院”、“考试院”在“五权宪法”中重新定位，“总统”任期改为四年 ，即现任“总统”任期至1996年届满后，下一任必须“由‘中华民国’自由地区全体人民选出”，但究竟是采用直接选举，还是间接选举（委任直选）一直悬而未决，分歧主要来自国民党内部，支持“公民直选”以李登辉为首的党内主流派，赞同“委任直选”的是郝柏村、李焕等党内非主流派。非主流派之所以反对“公民直选”，不仅是出于政治利益上的考虑，还与“台湾定位”等意识形态问题有关，他们认为“公民直选”隐含“台独”意识，显然不能接受。此时双方势均力敌，意见无法统一，最后仅以模糊措词“‘总统’、‘副总统’由‘中华民国’自由地区全体人民选举之”暂停争议，交下一届“国民大会”集会订定。民进党急于要实现“公民直选”，而第二届“国代”席次又不足以否决国民党提出的“修宪”案，于是发动“四一九总统直选”大游行，并退出了此次“修宪”。

1994年第二届“国民大会”召开第四次临时会议，进行第三次“修宪”，主要是为解决第二次“修宪”时遗留下来的“总统”选举方式问题。这时国民党内部主流派与非主流派势力已出现消长，郝柏村于1992年底第二届“立委”改选之后被迫辞去“行政院长”，确定在党内被边缘化；加上1993年国民党第十四次代表大会召开前夕新党（新国民党连线）出走，此时主张“公民直选”的主流派完全控制了党内的话语权，第三次“修宪”“总统直选”方案得以大多数通过。民进党对“公民直选”一直秉持求成的态度，认为既符合本党利益，也可促进全体台湾人的集体身份意识，在第三次“修宪”中予以配合。

国民党所主导的这三次修宪，其中将“总统”改为公民直选，缩减“行政院”院长对“总统”发布命令副署的范围，是进一步强化了“宪法”中“总统”的角色与权力。国民党之所以这样做，不仅是出于自身利益最大化，同时也符合社会大众对于“宪政”运作的一般认知。在昔日国民党威权统治下，蒋介石、蒋经国两位政治强人都担任“总统”职位，“虽然就宪法本文观之，‘总统’并不见得是平常‘宪政’运作中最关键的核心角色，但临时条款将‘总统’权力大幅扩张，经过四十多年的实际运作，‘总统’的实权领袖角色，在长期的政治社会化经验中，被大众视为理所当然，已然形成以‘总统’为权力中心的政治文化”。此时“临时条款”已被废除，需要在“宪法”中明确加大“总统”的权力范围，因为“总统”直选不能与权力扩张划等号，在遇有“宪法”字意模糊，或权力归属有疑义的地方，“‘总统’经常能凭藉自身所拥有的最高的‘民主正当性’，理所当然地将这些模糊地带归为自己的权力领域，这是世界上民主国家的普遍现象”。

不过，单单变更“总统”选举方式，并没有真正改变政体之基本设计，此阶段台湾政体仍被认为是“宪法”中倾向的“内阁制”。“国民大会”被剥夺了“总统”的选举权，却也相应增加了一些权力。1996年3月，李登辉在首次“民选总统”中以百分之五十四的得票率当选，他在就职演说中宣布将进行“第二阶段”的宪改，再次策划体制外协商会议，国民党中央通过了召开“国家发展会议” 的决定。在国民党一些高层人士看来，从“国是会议”到“国发会议”，“两者相距约六年有半，都是邀集各党各派及社会人士研商国家重大问题，尤其是‘宪政’问题。但后者在李先生一手操盘之下，大家认为反映了他个人权谋的运用及其领导方向的偏离正轴”。

1997年7月第四次“修宪”时，台湾的政治生态已发生较大转变。民进党在历次“立委”选举中得票率不断微幅攀升，1995年第三届“立委”选举，国民党得票率首次降至五成以下，仅有46.06%，席次勉强超过半数（51.83%），面临“形式过半，实质未必过半”的窘境。在过去的威权时代，“立法院”经常被人讥为“行政院的立法局”，是执政当局的“橡皮图章”。1996年第三届国民代表选举，国民党只获得49.68%选票，席次率为54.79%，丧失了原本在第二届国大中所拥有的超过四分之三席次的一党“修宪”优势；民进党获29.85％的得票率，占有 29.64％的席次；新党获 13.7％的得票率，占有 13.77％的席次。从第三届“国大”政党势力分布看来，新党是从国民党内部分裂出去的，暂无合作的可能，国民党唯有寻求与民进党的合作，才能超过四分之三“修宪”门坎而正式“修宪”，如果民进党进行抵制，此次“修宪”很难成功。

此时民进党成立已有十一年，第二次接任民进党主席的许信良正带领民进党转型而展开前所未有的政党合作路线，其中有一个最切实的考虑，“民进党不应停留在异议者的角色，而应该寻求与国民党合组执政联盟。……联合执政将有利于彰显民进党的施政理念，有助于取得人民对民进党执政能力的信赖，也有助于化解人民对民进党台独诉求的疑虑”。政党之间不同的利益诉求，并不影响在特定时空下进行合作的可能，对于“总统”李登辉来说，第四次“修宪”主要是想摆脱立法部门对行政权的羁绊，就是想要取消“立法院”对“行政院长”的同意权，由“总统”直接任命。许信良认为与国民党合组执政联盟，其主要障碍来自“立法院”的杂音，若“总统”可以直接任命“行政院长”，不受其牵制，民进党才有机会与国民党进行合作。只是在事实上，这种努力最终是一个“政治设想”而已，直至李登辉离任，民进党也未能获得这样的机会，反而是在国民党内部出现严重分裂才一举赢得2000年“总统”大选，这就可以看出“总统直选”对于在野党的重要意义了。

第四次“修宪”草案是建基在第二次体制外协商所达成的一个共识之上，民进党鉴于1996年第一次民选“总统”遭遇惨败的经验教训，认为“立法院”将成为今后最主要的根据地，所以赞同适度扩张“总统”的权力，但条件是必须强化“立法院”权力与功能。此次通过的“修宪”条文是“国民党版”与“民进党版”折衷的产物，改变了原有的政治体制，从“内阁制”转向“半总统制”，比较接近于法国戴高乐第五共和的“双首长制”，此一改变，大大降低了行政双元的窘境，对台湾“宪政”关系影响至为深远，堪称“九七修宪体制”。

1999年第五次“修宪”主要内容，是增修条文十一条、通过“国大代表”延任案等。在协商过程中，国、民两党双方各执己见，以致在初期陷入了僵局，不得不休会一月。休会期间，国民党、民进党、新党三党“国代”推派学者、专家及社会人士召开“宪政改革扩大咨询会议”，以期在复会前获得“修宪”共识。然复会之后，在修正确定“国大代表”以政党比例方式产生的同时，“国大代表”却也获得“延任”的好处。9月4日，“国民大会”迫不及待漏夜三读通过了“延任案”，引发“国代自肥”的舆论批评，连战在国民党中常会率先发言反对此次“修宪”内容，直指“国代”自行延任，等于“宪法之破毁”，要求责成国民党“立院”党团作出“立院决议”，并将本次“修宪”案送请大法官会议解释。大法官会议于2000年3月作出具有重大“宪政”意义的“释字第四九九号解释”，宣告此次“修宪”无效。第三届国民大会对此作出的回应，是在2000年4月匆匆通过第六次“修宪”，规定第三届国民大会任期届满之后，“国民大会”不再是一个常设机关，只在“修宪”需要时才选出。

2005年第七次“修宪”，主轴为“国会改革”与“公投入宪”等议题 ，因“国会改革”关系到政党自身利益，整个“修宪”焦点都集中在此议题上，其余议题反遭到了忽视。“国会改革”原本是1997年第四次“修宪”时的议题之一，在政党协商中被搁置了，第五次、第六次“修宪”同样也未涉及。这次“修宪”以执政的民进党为主导，他们强烈主张“公投入宪”，国民党则认为须有过半公民支持，始能通过修正案，以高门槛来防止“台独”。同时，国、民两党为了共同遏制小党的发展，一致赞成采取“单一选区两票制” ，在两党利益交换妥协之下，总算通过了“国会改革”及高门槛“公民复决” 为主轴的第七次“宪法”增修条文，所谓“国会改革”就是“国民大会”不复存在，“国会大会”的权力转交“立法院”。

台湾走向“宪政”改革之路，十四年来七次“修宪”，频率之高，有一定的必然性。一般认为，在从威权体制转型到民主政治的过程中，需要经过自由化、民主化、制度化三个阶段，“修宪”则是对“制度化”的具体落实。台湾实现民主转型后，宪政体制仍不明，尤其“中华民国宪法”原本针对整个中国量身打造，其后为因应时局之变，又制定了“动员戡乱时期临时条款”，冻结“宪法”某些条款，并实施长达四十三年之久（1948-1991），形成“宪法”之下的“戒严体制”，“使得执政党、政府与国家的概念混为一体，妨碍‘宪政’体制的落实”，若非回复正常的“宪政”体制，落实民主政治，实难奠定台湾社会进一步发展的基础。在这种情况下，“迫使‘宪政’体制及其运动，不得不作相对能的调置”。

第一至三次“修宪”主要针对废除“临时条款”及第二届“国大”选举；第四次“修宪”，国民党伴随“半总统制”又提出“冻省”议题，民进党采取合作策略，完成了“半总统制”的政体选择。从1996年至2008年，人民直接选出第九任（李登辉）、第十任、第十一任（陈水扁）与第十二任（马英九）“总统”，选举方式采“相对多数决”。在确立“总统”直选后，大多数人民认为民选”总统“不应虚位，公民直选为”总统“扩权提供了正当性基础。对“考试院”、“监察院”职权的削弱以及“国民大会”最终被废除，显示出台湾宪政体制已由“修正式内阁制”到“五权分立”的“双首长制”架构，仍有朝向“三权分立”的“总统制”架构之趋势 。从整体上来看，台湾七次“修宪”大都集中在对“政府体制”的调整上，有关民主、社会福利、人权等内容却很少涉及。2006年，马英九在“国家政策基金会”主办的“宪政民主的成长与挑战研讨会”发表专题演讲时认为：“修宪不是改革的万灵丹，不要让宪法成为代罪羔羊，现在最重要是有权力的人遵宪、行宪，而非修宪、制宪。”

2000年至2008年，台湾完成二次政党轮替，改变多年以来“一党独大”支撑河山的局面，促进了台湾社会政治民主化。“政党轮替”是民主政治不可或缺的条件之一，透过这一竞争机制，可以建立起一个具有公信力、执行力的廉能政府，恢复社会的生命力和活力，许多重大政策的决定流程逐渐被更多的人所认识，不再是讳莫如深，或隐而不彰，人民有充分的自由得以参与政治，在选举中以选票来反映普遍的民意。

2000年3月28日，民进党参选人陈水扁在第二次公民直选中，以微弱多数当选第十届中华民国“总统”，这是五十一年来国民党首次失去执政权，李登辉指示成立有关移交小组，进行得十分平稳，未发生一兵一卒之意外。2004年陈水扁获得连任，尽管发生“三一九枪击案”，疑点重重，被国民党指责为“自导自演”，民众聚集在凯达格兰大道抗议示威，人数最多时达五十万，但并未发现陈水扁有“违宪”之处，“中央选举委员会”确认连任合法。2008年3月28日，国民党参选人马英九当选“中华民国第十二任总统”，国民党重新执政，民进党同样平静地交出了政权，马英九在5月20日就职演说中说，“我们在这里不是庆祝政党或个人的胜利，而是一起见证，台湾的民主已跨越了一个历史性的里程碑。我们的民主走过了一段颠簸的道路，现在终于有机会迈向成熟的坦途” 。

台湾选举制度改革始于1990年代，在这之前，由于政治权力被国民党独占，政党、言论、参政自由皆受到限制，对于异议人士来说，早期的选举诉求目标仅在于“宪政”结构层次的选举全面化（“中央民代”全面改选） 、常态化（开放党禁）、以及正当化（去除买票做票等弊病），对于选举制度本身并无特殊的意见。台湾实现民主化后，国民党选票支持度有所滑落，一方面来自民进党的挑战，另一方面，国民党内部因其政治路线歧异而出现分裂，分裂出来的新党主要瓜分了原本国民党中外省籍、立场更“偏统”的支持者，“国民党中央察觉到统治性危机进而将增加选举制度的稳定性效应作为维持统治的选项之一”，利用民间舆论对“单记非让渡投票制”选出的代表有所质疑，因而将选举制度改革纳入国会改革的一环。

1991年第一次“修宪”时，增设“全国不分区”是选举制度的显著改变，尽管这一设计仍是基于“主权及于中国大陆”之意识形态，然在未统一的事实下，“能够兼顾省籍代表性，有其政治价值”，同时，“改善民主政治往往形成富人政治的弊端，透过不分区代表可以拔擢各政党有才无财的优秀精英参政”；1996-1997年由“国发会共识”到第四次“修宪”，将席次总额从原来的164席提高到225席，然而，这种改变并非选举规则的修订，只是员额的增加，其中原因之一，是为解决“精省”后原省议员的出路问题。此次“立法院”增额成为日后各界批评的重点，“许多改革论述皆称‘立院’席次增加的结果使得‘立委’素质更为低落，‘立委席次减半’遂成下一波选制改革的起点”。

2005年第七次“修宪”，修正案第四条第一项规定：“立法委员”自第七届起减为113席，选制改为单一选区两票制。

从戒严到实现民主化，历经半个世纪：1949年实施戒严至1987年宣布解严，整整三十八年，至1991年废除“临时条款”，终结戒严体制，回归“宪政”，有四年，再至2000年政党轮替，又有九年，前后共五十一年。回顾这一漫长的历程，可谓“备极艰辛”，彼此都付出极大的代价，但必须看到的是：不仅仅是由于“反对运动”坚忍不拔的努力，执政当局能够面对现实，顺应时代潮流，释放出最大的善意，也是推动民主转型不可或缺的重要因素之一，“在国民党一党独大的威权统治时代里，台湾人民胼手胝足地奋斗，不仅使台湾得以在1970年代以后经济起飞，并且还创造出举世公认的经济奇迹，而台湾经济发展的成就，正奠定了国民党在1980年代后期，力行由上而下式的民主化转型的基础” ，尤其是蒋经国和李登辉主政时期，并不一味选择强力镇压反对势力和街头运动，相反地，以透过加速党内改革与实施“宪政”民主，不断消弭、降低不同政治势力采取激烈手段的可能性，并适时扩大政治参与和全面开放公职选举，将社会民主转型动力，纳入既有体制规范，避免引发过度的体制外抗争，形成所谓“宁静革命”。

当然，从“宪政”体制和选举制度的配套来看，目前台湾社会的民主化，既有成功和成就，也会有缺失和隐忧，如“半总统制”取消“立法院”的阁揆同意权，使得“行政院长”无民意为后盾，沦为“总统”的执行长，责大而权小、“立委”选举“单一选区两票制”，提高配席门槛，将小党挤出了门外，民意只剩下两种选择，与民主政治多元化原则不符、司法改革力度不足等，导致“宪法与宪法增修条文，不但不能融为一体，而且是背道而驰” ，皆有待于在“宪政”体制下进一步完善，此不赘述。

文章来源：爱思想