王永春：百年宪政反思

更新时间：2015-06-08

【摘要】中国传统社会没有形成“唯法律主义”；清朝统治权威流失，立宪未能抵制革命，反而导致催化革命的恶果；辛亥革命后，国会议员实际议会经验不足，这是中国民主政治失败的原因之一；民国政府没有保障公民基本权利，未能实现社会公正；新中国初期虽重视法制，但历经政治左、右的冲击，特别是文革的类公民宗教，中国法制遭受重大挫折；改革开放后，提供了法治的社会背景。

【关键字】宪政；反思

本来，中国的古代文明自史前开始，就和世界上其他文明地区一样，获得了独立发展的历史机遇，但在中国几千年的漫长历史进程中，国家始终以农业立国，农耕遂成为“国之大本”；在“农业文明”或“土地文明”这个单一支柱性经济基础上，构建了一系列与之相适应和配套的社会结构、国家制度、文化模式和法律制度等上层建筑。儒家的德、礼是该文化模式的基本特征，它是是以儒家的德、礼教化为核心内容，法律制度始终不能独立发展。德、礼教化，引礼入法，浸淫法律制度为其显著特征。为了确保法律适用的工具性价值目标与德、礼教化的最高和终极目标保持一致，即最终实现“德主刑辅”的治国模式，法律的执行与适用也引经释法。封建形式法治除在战国时期在百家争鸣中取的“一家之说”外，再也没有在中国古代的治国方略上发挥过主导作用。“就特定意义而言，中国传统法文化的‘法治’指源自先秦时期的法家治国理论，而西方传统文化中的法治则是指古希腊、罗马时代的西方古典法治理论。虽两者用词一致，但存在确定性的差别。西方古典法治理论是以民主社会为基础，以简单商品经济为依托，以公民权利平等为追求，以‘权利法’为核心，公民以遵从法律和正义为信仰，是依法治国原生态的法治社会模式。中国传统文化中的‘法治’则依托专制社会，以农业自然经济为基础，这就决定其法律不可能表达权利平等的内容，只能以‘严刑峻法’为统治社会的国策，虽有成文法具有了法治的某种形式，但这只能表现为‘人治’之下的法制基础上的‘依法治国’的社会治理模式而已。”[1]中国传统社会经过几千年的演进，最终形成了稳固的人治模式，中国没有形成自由主义的传统，这区别于西方式的自由主义，当然不可能形成“唯法律主义”，中国古代特殊的历史进程造就的特殊的社会情境。

直至清末，中国社会矛盾空前激化，主张立宪的官员提出，立宪能抵制革命，消除革命的危险，其认为，革命党人之所以能蛊惑人心“从之者众”，是因为其以“政体专务专制，官皆民贼，吏尽贪人，民为魚肉，无以聊生”为口实，而“善治国者，导民而使之言，舆论藉以发扬，公意有所表现”，政府若能“俯从多数希望立宪之人心”，改行宪政，则革命党人“虽欲造言，而无词可籍，欲倡乱，而人不敢从，无事缉拿捕捉，自然冰消瓦解”，“以议场投票和平之竞争，化干戈相寻流血之惨剧”，因此，“安危之数，不在党徒之煽乱，而在政论之分歧”[2]但清朝统治权威流失、社会系统紊乱、行政系统低能、高层热衷权争、政局不稳，导致立宪陷入僵局，立宪抵制革命的功效不见发挥，催化革命的恶果却逐渐显现，最终立宪成了革命催化剂的替代物，立宪事与愿违。这可能对当今高层欲通过反腐，抑制各种政治力量井喷，维持国内基本秩序，以逐步走向宪政具有诠释意义：近十几年执政党领导权威急剧下降，主要是社会民众对执政党的执政方式缺乏认同感，造成社会民众对政府极不信任，顶层很有必要通过反腐来改善执政党的执政方式，提升执政党执政的公信力，人民才会对之信任，才会承认、支持执政党的领导，使其在改革过程中不再提防人民，消除后顾之忧；由于腐败造成社会系统的紊乱，使新的政治整合成为必需，以克服由于政府腐败造成的低效，通过加强执政党执政权威，以防止未能完成的、紊乱的社会系统由于政治体制改革过程中公民的积极参与直接演变为政治爆炸。所以，执政党在反腐初期对人民井喷式政治参与多会采取压制的态度，以防止民粹革命造成社会动荡之阴影。

辛亥革命后，临时政府颁布了《临时约法》，国会立法目的在于限制掌握军队多数的袁世凯的权力，以便最大限度地限制甚至架空袁世凯的权力，而袁世凯则希望能够有职有权，在达不成共识的情况下，国会守成《临时约法》应是较好的选择，制宪面临许多不确定和风险，将袁世凯拒之国会门外，由国会单边制宪，结果不仅未能毕其功于制宪，连《临时约法》的现状都未能维持，随之相继而来的是帝制独裁与军阀政权。“严格而言，民二国会议员无实际议会经验，此所以在议会中不知如何运用议论技巧，彼此意见不合，动辄冲突殴打。对于政府，一味强调责任内阁，不知进行协商；大言限制袁世凯的权力，岂知袁世凯拥有武力后盾。这是中国民主政治失败的原因之一。”[3]对当时社会背景而言，应该说，世上并没有完美的宪法，能够为大家遵守，可操作性较强的宪法便是好宪法。

袁世凯复辟帝制失败后，1923年1月，距辛亥革命成功十年有余，然中国不仅没有走向民主共和的道路，相反走向了军事强人政治，新生共和国四分五裂，内战连绵。孙中山提出了军政、训政、宪政三阶段理论，在国民党宣言中明确表达了今后斗争要依靠民众进行斗争的思想。1928年10月，张学良东北易帜，中国名义上统一于国民党的旗帜下，中国由军政进入训政时期，此一纲领形式上似乎贯彻了中山先生的训政设计，实则不过是在政治上层搭建了一个虚拟的结构，“训政”只是国民党对上层结构的训政。[4]本来，孙中山改组国民党，团结俄、共是为了找到调动底层力量的办法。结果孙中山内涵丰富的培养人民自治能力的“训政”却成了国民党独裁僭政。客观地说，国民党独揽大权在当时形势下不能说是全错，只怪其根本不懂世界大势所趋，不懂中国社会政治发展规律。相反，中国共产党则在恶劣的社会环境下，担负起民族大任，广泛建立起联合战线，提出了可为中国社会各阶层都能接受的公共话语，其不仅成为工农联盟的先锋队，而且成为可代表最广大阶层意志的先锋队，最终领导人民建立了共和国。在那个时代，随着行政权力的扩张，公民的基本权利成为直接被碾压的对象。法院不独立，法官不独立，审判不独立，导致公民的救济权利疲软，往往成为政府利益的牺牲品。司法机关须受政治之统制，司法必须服务于政治需要。党义的效力高于法律的效力，司法成为党治国家的重要工具。党化之下的司法，首先是组织不独立，上诉审判机关和检察机关由党部领导，司法官被要求“都有三民主义的社会意识”，陪审员则“由各地方法院经各地方党部之同意指定之”。[5]司法机构完全成为党政机关施行政治统治的工具，全然不具备公正司法的功能，丧失了保障公民基本权利的功效，反而充任着维护党义、政治价值甚至个人利益的暴力工具，根本不可能实现司法公正。

建国初期，中国共产党还是重视法制的。早在建国前夕，毛泽东同志在谈到如何避免历史上政权更替、人亡政息的周期律时十分肯定地指出：我们找到了跳出这一周期律的有效办法，这就是让人民来监督政权。因此，建国后党中央极其重视人民的民主监督，并将民主监督充分体现在从中央到地方的一系列基本制度设计中。为了确保人民对党和政府的民主监督，在干部制度上搞“三结合”，让群众代表直接进入权力领导层。此外，还经常发起各种各样的群众运动，让群众直接制约和行使部分党政权力。1953年在全国范围内进行了中国历史上第一次规模空前的普选，人民通过选举自己的代表行使当家作主的权利，自下而上地逐级召开人民代表大会。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议的召开，标志着人民代表大会制度在全国范围内正式建立。此前经过全国人民广泛讨论并在这次会议上通过的《中华人民共和国宪法》，把工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国家制度和人民代表大会的政体制度，确立为中华人民共和国的根本政治制度，并明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。人民代表大会制度的建立和《中华人民共和国宪法》的颁布施行，使中国人民行使当家作主的权利有了可靠的制度保障和宪法依据。到1956年，中国绝大多数地区基本上完成了对生产资料私有制的社会主义改造，完成了从新民主主义向社会主义的过渡，建立了社会主义的基本制度，实现了中国历史上最广泛最深刻的社会变革。但是，新中国的民主政治建设在探索中也走过弯路，特别是文化大革命（1966—1976年）的严重错误，使中国的民主政治建设经历了严重挫折，留下了沉痛教训。

公民宗教虽然在早期现代就有人提出，但最著名的应是法国思想家卢梭，他写道：“要有一篇纯属公民信仰的宣言，这篇宣言的条款应该有主权者规定这些条款并非严格地作为宗教教条，而只是作为社会性的感情；没有这种感情则一个人既不是良好的公民，也不可能是忠实的臣民”。[6]文化大革命个别领导人搞个人崇拜，执政党内的专制势力为了将其神圣化，达到不可告人的目的，将其塑造成民族的救星，谎称为了实现美好的共产主义，要把中国公民中人的一切私欲、利益、丑恶的本性彻底涤荡，完全彻底把人神化，要把一个个俗人炼成神一样的公民，以保证中华人民共和国的神圣、纯洁和高贵，俨然创立了一个新宗教。这些观点与主张和公民宗教类同，因此可将其称为类公民宗教。但是人在俗世，不可能成神，有七情六欲，既有公意也有私心，有情感有利益，人为的造神运动却将妖魔降临人间，宪法女神被玷污，被打入冷宫，神州大地冤假错案横生，这个类公民宗教计划彻底破产，它说明任何形式的超验价值或宗教形态均不可能存在于现代政治，法国大革命用数万的头颅，斯大林则用无情的杀戮来印证了这个类公民宗教形态不该存在，现代宪法不可能只是神权政治。按照马克思主义唯物史观，国家是社会发展到一定阶段的产物，即先有社会而后才有国家；[7]据此逻辑，国家权力来源于社会，而不是社会权力来源于国家权力。但在我国，尤其是改革开放前，强国家弱社会的格局，颠覆了国家与社会的逻辑关系，以至于人们产生了国家高于社会之错觉。中华人民共和国60多年行宪的经历上足资证明我国许多公民缺乏宪政观念，新近出现的反宪逆流把宪政与国家政治领导力量倡导的治国的大政方针和政策对立起来，也是宪政观念缺乏的体现。

所以，欲使人不变成猪狗，必须废弃个人崇拜，如果把信仰和灵魂交给个人，无异于把个人交给魔鬼，使人走向地狱，如果把宪法交给个人教导，个人的欲望极可能使个人撕毁宪法，将人民共和国沦为个人专制，只有把个人尊严、个人权利视为现代宪法的基石，将个人的高贵尊严与仁爱等精神视为现代宪法的根本，才可能有宪政。1980年邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中一针见血地指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”[8]在我国的宪政体制中，党政关系是一种重要的宪法关系。改革开放前，中国实行的是以政党为核心的权力高度集中的政治体制，整个权力体系实际上就是一种以政党为中轴的绝对的单边控制关系。从总体上讲，当时的中国权力秩序，基本上以权力的高度集中和公共权力对社会的全面渗透和控制为特征。改革开放前，以政府为核心的完整权力控制中心居于绝对的主导地位，而社会分散权力控制的机能则无以生发。整个权力关系便演变为绝对的单边权力控制关系，或称之为“单极权力格局”。[9]由于这种权力秩序结构过分依赖于个人权威和政治强制，故其本质即为人治。基于这种权力格局，政府几乎掌控了一切重要的社会资源及其分配权，一切社会关系也因此被纳入到政府权力的掌控之中，从而使得整个社会都被纳入到政府的一元化控制范围。政府因此而成为社会的保姆，而社会自主发展的功能则渐次退化。[10]自然，这种单边权力控制关系是不可能实现完整意义上的宪政。

改革开放后，随着打破大一统的思想禁锢，灵界开始崩溃，国人的信仰逐步多元化。本来，信仰共产主义应是神圣而纯洁的事，但是，曾几何时，党政部门普遍经商，出现了严重的物质主义倾向，共产主义信仰已经受到严重的地污染，一些党政部门官员已发生了严重的信仰危机，被权力、金钱等世俗东西玷污了，但共产主义信仰并不可能象宗教与世俗分离，做到“耶稣的归耶稣，凯撒的归凯撒”， 随着党风的恶化，执政党党内腐败蔓延，一些地方党委严重违反宪法和法律。由于原有的政治体制存在着以党代政，党政不分，同级党委凌驾于同级国家立法权、行政权、司法权三种权力之上，并集三种权力于一身，造成其权力过分集中并缺乏有效制约和监督。为了理顺党政关系，切实解决党政不分，以党代政，同级党委过分集权的问题，1987年10月党的十三大提出了实行党政分开的重大改革措施。其内容有三：（1）党政关系由合一到分开，它意味着政党系统与国家政权系统的分开，不仅包括执政党与政府，还包括与国家权力机关、司法机关的分开，从此，各级党的主要领导人不再兼任一府两院的领导职务；（2）国家权力实现了从党到政的转移。它意味着国家治理的主要职能逐渐实现了从党委向政府转移，党因此逐渐退居幕后扮演决策者和领导者的角色，政府则走向前台承担着执行者和管理者任务；（3）党委和政府各组成分支基于法治原则，在宪法与法律的框架内，行使职权、履行职责。执政党在政治、思想、组织领域行使领导权，不再干预具体的立法、行政和司法工作；立法、行政和司法各守其职、各负其责，独立行使职权，不受非法干涉。至此，国家权力结构逐渐走向多元分散型权力结构模式。

1993年执政党为了将以前高度行政化甚至政策化的任意干涉转变为“加强经济立法，完善宏观调控”，通过法律手段、经济手段的间接调控，《宪法》修正案改为“社会主义市场经济”、“加强经济立法，完善宏观调控”，该修正案完全肯定了社会自治对于市场经济运行的主导地位，在该条款中体现出了“经济立宪”要在社会经济事务的间接调控中处于支配的地位。以“市场经济”条款和“家庭联产承包”等为代表的经济条款表征着国家欲还权于社会。打破了国家集中型权力秩序模式，将本应属社会的自治权归还给社会。国家在经济领域中的全面垄断格局彻底被打破，社会则从完全受支配的角色转变为相对自由的经济主体。由此，国家权力从无限走向有限政府，社会的主体性和创造性获得激发，公民社会渐次发育。

现代宪法早已经逐渐演化成为一个综合性的政治法律乃至社会性的文件，被国民赋予或期待实现综合性的价值与功能。但在中国，我们仍然长期以来主要视宪法为政治文件并主要发挥其政治价值与功能，对其他的价值与功能包括其法律价值与功能则在不同程度上予以忽视、轻视、弱化甚值至缺乏最基本的认同，至今都还没有完全在治国方式上切实地把宪法作为治国的良善价值发挥出来。在执政党和国家确立依法治国的战略方针以后，我国在历史上长期形成的主要依靠执政党和国家政权的政策治国方略和传统，仍然没有实质性地作出重大的战略转变和调整，驻足不前。无论是在法治思维的，法律信仰上，还是在其以法治国的宪法法律运用的熟练程度上均远逊于以政策治国的运用，所以必须强调以法治国，才可能实现宪政。

【作者简介】

王永春，北京大学法学学士，司法技术专家，四川彰善律师事务所律师。

【注释】

[1]《广东社会科学》（广州）2007年1期。

[2]故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》（上册），北京：中华书局1979年版，47，175，361。

[3]张朋园：《中国民主政治的困境1909-1949：晚清以来历届国会选举述论》，吉林出版集团有限责任公司2008年版，第103页。

[4]黄仁宇：《资本主义与二十一世纪》，三联书店1997年版，第478页。

[5]居正：《司法党化问题》，载《东方杂志》，第32卷第10号，1935年5月。

[6]〔法〕卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1997年版，第四卷第八章“论公民宗教”。

[7]《马克思恩格斯选集》[第四卷]，人民出版社1995年版，第174页。

[8]《邓小平文选》[第二卷]，人民出版社1994年版，第328-329页。

[9]参见康晓光：《权力的转移》，载《中国社会科学季刊》2000年夏季号。

[10]江国华：《当代中国权力秩序的反思与重构》，载《河北法学》2005年第10期，第11页。

文章来源：爱思想