刘书庆：从尹熙悦闹剧式的“戒严令”管窥总统制和一院制议会对民主政体稳定性的负面影响

一、戒严令的违宪性

【鲁莽的戒严令】

尹熙悦荒腔走板地宣布全国戒严，不到三小时即被挫败，证明韩国已经是成熟的民主国家，说它成熟，是指它的民主政体不会轻易被颠覆，已经具备了一定的韧性。

如果不了解全国戒严的本质，就无法理解尹的鲁莽。从尹发布的戒严令内容看，其本质就是暂时中止宪政民主的运行。戒严令暂时剥夺公民言论、结社、集会、游行、示威等政治权利，暂时停止人身保护令状，抓人无需经过司法审查的程序。

尹是想用威权的办法来解决民主政体下自己的政治困局。

【戒严令的正当性要件】

在民主政体下，为维护公共安全与秩序，如局地有暴乱或骚乱，政府可能会宣布执行宵禁政策，偶尔也有宣布局部戒严的，但宣布全国戒严且剥夺公民政治权利的，实属罕见。

从应然的角度，只有当国家被全面入侵，而敌国的渗透又极其严重，为保卫国家安全需要甄别敌人，或者爆发全国性的打砸抢烧，公民的生命财产安全切实地处在危险状态，需要紧急戡乱，执行全国戒严才有正当性。

显然韩国根本不具备戒严的情形。从事后逐渐透露的信息看出，这是尹熙悦孤注一掷但又毫无胜算的鲁莽举动，事前都没有知会总理，仓促导演了一出没有沙盘推演的闹剧。一国总统行事如此轻浮乖张，让人大跌眼镜。

尹锡悦展示了一个想做坏事但又不够坏的失败典型，当然他之所以不够坏，根源还是在于民主政体限制了他策划并制造紧急事态的能力。普京为了打车臣战争，自己就可以策划一场恐怖主义的屠杀，以激起俄罗斯的民族情绪。

对一个经历过光州起义，为了争取民主曾前赴后继流血牺牲的民族，尹竟然幻想靠他和国防部长就能联手把国家拉回到威权时代，幻想在造成既成事实后发一个通告就能让国民心安理得地忍受之。

多么狂悖的想法。

或者我善意地理解或许尹锡悦根本就没有严肃地想过他在做什么，他意识不到他的作为有多么的不得人心，激烈的党争让他身心俱疲，在某一刹那，某种受迫害的悲情突然来袭，然后就失去了理智。

 

【违宪的戒严令】

从戒严令的内容看，尹打着为了铲除“从北势力”，维护“自由宪政秩序”的旗号，实际就是搞了一次军事政变。

至少从字面上看，是一次中止民主政体回归威权体制的尝试—不管他实际能走多远。按照韩国宪法第77条，总统有权在战争、叛乱、或国家紧急状态或类似的非常状态时宣布戒严，但国会有权以多数票决解除戒严。而尹的戒严令第一条就是禁止国会活动，这等于试图剥夺国会对戒严的审查权，因此戒严令内容本身就违宪。

此外，根据宪法第89条，总统宣布戒严需经过国务会议的审议。从陆续透露出的信息看，似乎确实审议过，但参加会议者几乎都反对。不过客观地说，宪法并没有明确国务会议有对总统的否决权，这也符合行政权和军权归属于总统的宪法原则。设置国务会议审议戒严令的前置程序，其目的不是用于否决总统决策，而是让总统决策更审慎。

另外，根据宪法第82条，“总统国法上的行为以文书做出，该文书由国务总理和相关国务委员副署。关于军事方面也相同。”发布戒严令当然是国法行为，应当由总理和相关国务委员副署。

对于韩国宪法第82条，笔者不敢藏拙，谈点一管之见。

“副署”这个词，据百度百科，是指在正式文件或公文上，由主要负责人签字之后，副手再次签署，表示对主要负责人的支持和同意。

考虑到国政行为的严肃庄重和后果的严重性，要求总理和相关国务委员副署，意在统合集体智慧，自然会让总统决策更审慎。但问题在于，如果总理和相关国务委员拒绝“副署”，那总统的国政行为就没有生效吗？

如果没有“副署”就不生效，那相当于总理和相关国务委员拥有了对总统决策的一票否决权。这是否又侵夺了总统的权力？从权责一致的政治原则来说，既然宪法规定行政权归于总统，那么总统就是国政行为的最终责任人，他就应该拥有最终拍板权。

笔者以为，为了理顺权责关系，同时又充分考虑国政行为所必须的审慎，宪法可以规定总统在作出国政行为前必须听取总理和相关国务委员的意见，把这作为正当程序的一部分，如未经这一程序，可在后续可能的违宪审查时作为裁决违宪的理由。

总理和相关国务委员虽然享有知情权和提意见的权力，但他们的意见不影响国政行为的生效。

其实不必过于担心总统的恣意，因为几乎所有的民主政体，都赋予了议会对总统国政行为的批准权和事后的撤销权，也赋予了对总统的弹劾权。

因为总理对尹熙悦3日晚上发布戒严令并不知情，显然戒严令并没有获得总理的“副署”。这自然也是程序的重大瑕疵。

根据既有的信息复盘尹宣布戒严的整个操作，他并没有把精力放在寻求国务会议的支持上，也没有想通过舆论寻求国民的谅解。而是与国防部长金龙显、戒严司令朴安秀密谋搞军事政变。在调动军队时，他们还刻意向中下层军官隐瞒了政变意图。

因之，尹熙悦宣布戒严既没有正当性，其程序也有重大瑕疵，更要命的是内容破坏宪政，可见违宪无疑。尹熙悦与金龙显、朴安秀大概率都会下台，甚至最终是否会坐牢都难说。

二、韩国的政体特征刺激了尹锡悦的鲁莽

贵为总统的尹熙悦，为何会使出这种昏招？个人认为主要还是拜激烈的党争所赐，但党争又是民主政治的主要特征，所以党争不是问题，而且现代民主政治是祛魅的政治，政坛就是沼泽地，是角斗场，摸爬滚打在里面的没有谁不是一身烂泥鼻青脸肿。不过韩国的党争似乎有更强的非理性一面，倒符合韩国人展示给世人的某种民族集体性格特征：激烈、狭隘、不妥协。

尹熙悦指责反对党频繁弹劾官员，缩减行政预算，瘫痪司法和行政系统，这些指责有的也的确属实，但在党争之下也不能算很出格，美国一定程度上也存在。

尹熙悦宣布戒严的行为，固然是相当个人化的行为。但如果探究更深层的原因，有人会将之解释为是某种民族性的产物，但在笔者看来，更可能与韩国政体的特点有关。但是政体的选择并非在白纸上随意画画，很多时候是受在先条件限制的。

韩国在二战独立后就一直实行总统制，并辅以一院制国会，期间更有朴正熙和全斗焕两次通过军事政变上台，实行独裁统治的历史。而发表6.29民主化宣言并当选第一届民选总统的卢泰愚，又是全斗焕一手扶持起来的。

为了让国家顺利地从威权过渡到民主，韩国在野的民主力量，不得不向卢泰愚让步，因陋就简地接受了既有的政体框架，这其中就包括总统制和一院制国会，而且赋予了总统强大的行政权。韩国所谓的“半总统制”徒有其名，细读韩国宪法就能看出总理的权力很有限。

宪法规定行政权属于以总统为首的政府，总理只是辅助总统，且总理统辖行政各部的权力渊源是总统的命令，而不是宪法的授权。理论上总统可随时撤销授权命令，总理即时下岗。

总理更像是总统决策的执行人，是总统与部长的中间环节。但即便这中间人的角色，都并不稳定。因为宪法又规定总统是国务会议的议长，理论上是可以直接指挥行政各部的。

如果再考虑到总理是总统提名的，各部部长虽由总理提名但需经总统首肯的，就更能感受到总理权力的尴尬。

总理的尴尬地位，意味着他虽然可以替总统分担一部分行政管理任务，但没法分担最终的责任。这也是总理韩德洙在执政党与反对党斗争时相对超然的原因。

因为反对党没有把攻击的目标对准没有多大实权的总理。

很多人对韩国的“半总统制”有误解，以为韩国总统权力有限。甚至本次尹锡悦闹剧式的戒严令，就有相当多人把原因归咎于总统权力还不够大。笔者在这里放一句有点反直觉的话：尹焦头烂额身心俱疲不是因为他被赋予的权力小，而是权力过大。

一个权力很大的总统，配上一院制的国会，党争注定会激情澎湃地近身肉搏。

笔者写这篇文章，主旨不是臧否韩国政体的优劣（虽然难免会涉及），而是分析政体框架与党争烈度的因果关系。另外，笔者也带有些微的野心，期待自己的分析并不局限于探讨韩国的政体，而是适当扩充，使之具有某种普遍的规范意义。

但笔者清楚自己才疏学浅，因此无意也更无力把它铺陈成一篇比较政体优劣的严谨的学术论文，文章内容主要来自于自我的直观感觉，聊作抛砖引玉之意。

（一）总统制内在地有瓦解民主政体的势能

【总统制是一种自然的制度】

总统制是相对于议会制而言的，两者都是民主政体的主流形式。总统制的优势是符合人的心理习惯，人几乎很习惯在共同体中有个一言九鼎的人，拥有崇高的威望和权力，国人至今有句口头禅“家有千口主事一人”。

这种心理可能是人类在漫长君主制时代形成的观念遗存，抑或是几千年父权制的家庭结构对人类政治想象的禁锢。

中国从上古神话时期就有三皇五帝。考古证明苏美尔人、古埃及人、古巴比伦人，亚述人、古波斯人建立的国都有自己的王。古希腊人城邦林立，虽然多少都有一定的民主色彩，但也僭主不断，后来更被马其顿王国征服，再后来被共和晚期的罗马征服，其大部分的古代历史也是被王统治的。至于古罗马，只有共和时期是没有王的，共和时期虽然没有王，但有过多个独裁官，独裁官就是在国家危急存亡之秋推选的掌握绝对权力的人。在以色利人的早期政治生活中只有先知和祭司，后来其长老就祈求先知撒母耳“给我们立一个王，像列国一样”，他们对王的期待是“治理我们，统领我们，为我们争战”，凸显了战争是设立君王的主要动因，因为战争天然地要求集中共同体的全部资源，只有设立一个拥有崇高威望和权力的人才能做到。

【总统有至高权威的心理基础】

个体的威望和权力，在祛魅了的现代，通过天命神授和继承都不再能提供，有且只有通过普选。而总统制国家的总统，恰好就是普选出的。总统是唯二可以毫无惭色地说自己代表全体国民的国家机构，另一个是作为整体的国会。

因为总统是以民主方式选举出的国家元首，对他的弹劾都会设置很高的门槛，这也是对民意的尊重。否则，那就意味着民意代表可以轻易推翻全民普选的结果，这在政治伦理上是反民主的。

因此总统在竞争上岗后，在任期内权力基本是稳固的。这会让他们在国际外交场合更自信，因为他是实打实的国家元首，不仅掌握至高的权力，也有至高的民望。

而议会制的总理，是通过议会选举这种间接方式选出的，总理不敢妄称自己代表全体国民，且内阁总理更迭较为频繁，这导致其自信心不如总统。相同体量的国家，总理一般不如总统在国际政治中的存在感强。而一国领袖在国际场合的存在感，一定程度也能转化为国家的存在感，有时也能影响国家利益。这算是总统制不多的优点之一。

总统制或许还有一个优点，就是总统如同帝制时期的皇帝，一定意义上，有超越种族、民族身份的中立属性，而成为一国团结之象征。对于多种族多民族的国家，总统制或许有利于维护国家的统一，但说到底这至多也只是心理意义上的。

【总统制不容易进化为宪政民主】

以上笔者所论及的总统制的优点，更多来自于人的主观感受。总统制虽然是一种民主政体，但总统的存在对民主政体本身没有明显的加固作用，如果从维护民主政体角度来审视的话，它不具有本体性的优点，甚至可能恰好相反，它内在的具有某种瓦解民主政体的势能。因此它的优点是附丽性的，而缺点是本体性的。

从世界范围的实践看，采用总统制这种政体形式的国家，其民主本身就经常遭遇反复，即便能勉强维持竞争性选举的形式，也经常伴随着混乱和无序，时常面临独裁和民粹的双重威胁，给人一种不容易进化为民主宪政体制的既视感。

拉美国家几乎都采用了总统制，其运行很难说成功。当今世界实行总统制并能进化为宪政体制的民主国家屈指可数，美国、韩国、法国，宝岛台湾是个中翘楚，但也面临各自的问题。

笔者所说的民主宪政体制是一种以尊重公民消极自由和权利为本位的，以竞争性选举和法治为主要特征的政体，它是民主政体臻于成熟的状态。

【轴心时代城邦共和国对独裁的防范】

为啥说总统制内在的有瓦解民主政体的势能呢？

因为总统的地位过于尊崇，权力过大，一旦竞选上，就意味着史册留名了，所以对总统职位的角逐非常激烈，竞选时各方无所不用其极。试想，如果雅典城邦的执政官不是九位而是一位，而且拥有当代总统制下总统的权力，通过抽签来决定人选可能吗？

对于赋予一个公民以至高的权力，西方从轴心时代就非常警惕。即便像伯里克利这种最杰出的政治家，也是靠他的演讲才能来影响城邦决策，而不是靠规范性的权力。雅典的“陶片放逐法”甚至专门针对民望高的政客而设置，可以无因地将一个杰出公民驱逐出城邦长达10年。

罗马共和国也是如此。

罗马的最高常设官职是执政官，但元老院、公民大会、保民官、监察官等机构的设置都或多或少地在制衡减损执政官的权力。而且执政官是两人，职责分工以抽签来定，并实行同侪否决，且只有短短一年任期。很难说这是一个有多大权力的岗位。

可即便如此，在竞选执政官时都发生过喀提林阴谋。所以千万不要低估荣誉感对个体的激励作用，马略、苏拉、凯撒、渥大韦，都是在追求荣誉的过程中，一步步走向了独裁，也顺便把罗马共和国埋葬了。

有政治抱负的人，最初都是为了追求荣誉而角逐权力，然而一旦掌握了权力，权力本身会就成为追逐的目标，因为权力与荣誉是相互加持的，很少有政客一开始就想做独裁者，关键在于制度是否给他们提供了独裁的机会。

虽然历史学家普遍认为罗马从共和国转变为帝国是大势所趋，因为只有帝国才能解决扩张带来的问题。笔者也无意对此提出质疑，但西方人还是更钟情于共和政体也是不争的事实。毕竟有谁不想做公民而愿意做臣民呢？

【中世纪城邦共和国对独裁的戒备】

正是有鉴于罗马共和国的教训，意大利半岛的几个城邦共和国，如佛罗伦萨和威尼斯，从中世纪晚期直到文艺复兴时期，为了维持共和政体，进行了一场令人叹为观止的制度设计竞赛，制度在不停地嬗变，叠床架屋地设置了多个冗余机构，比如威尼斯设置了民众大会、大议会、元老院、四十人委员会、十人团、内阁、咨议团、大公这些机构。这些机构间的权力既交叉重叠又相互制衡，可谓繁杂已极，佛罗伦萨也不遑多让。而且挑选上述机构的官员时，机制更是精巧而复杂，抽签和选举并用。

总的原则有二，一是建立一种混合政体，保证贵族、平民、手工业者等不同阶级和阶层都能分享权力，这正是亚里士多德所谓共和政体的特征。二是保证不会出现独裁者。

为了防止独裁者出现，可谓苦心孤诣，近乎羞辱地去限制最高领导的权力。

例如在威尼斯，最高官员是大公，大公终身任职但不世袭，虽然他被称为“君主”，但其权力又受到极大限制。没有大议会的许可，大公不得自由地离开威尼斯，甚至都不得离开他的官邸。他也不得与外国王公、使节通信，其兄弟、儿子、亲戚不得担任公职。他必须时刻接受咨议官的监督，不得单独行使任何行政权力，就连开启来自外国的信函，也必须有至少4名咨议官在场。大公死后或离职后，还不算完，他还要接受审计，大议会会选举3位审查官，审查大公任内的行为，如发现大公有渎职或失当行为，其财产可能被充公。

笔者之所以不厌其烦地叙述这些制度细节，乃是想让读者能有一个直观的感受，威尼斯这个共和国是如何像防贼一样防范最高领导的，尽管这个最高领导的权力实则非常有限。

【现代共和国降低了对独裁的警惕性】

为何西方在轴心时代，在中世纪晚期一直到文艺复兴时期，对共和政体下的最高官员持有如此强的戒心，而现代人反到放心地赋予总统以至高的权力？

是广土众民的现代国家相较于城邦国家更难滑向独裁吗？是现代民主政体的权力制衡足以保证独裁不可能吗？是现代国民的民主意志更坚定足以捍卫民主政体吗？是现代人勘透了怀揣利器杀心自起的人性困境，从而能自我谦抑，保持分寸感，不再追求独裁吗？

诚然，祛魅时代民智已开，公民的自由和权利意识更自觉，广土众民对政客的凝视，以地方自治为基础的纵向分权与以三权分立制衡为基础的横向分权，专制独裁者比比皆是的历史教训，这些因素叠加在一起，或许让现代民主政体比城邦共和国更稳定，政客们也更不敢造次，但愿如此。

然而俄罗斯、南非、土耳其、拉美国家的表现都不支持这种乐观。俄罗斯、土耳其丝滑地转入个人独裁，南非、拉美国家则结伴陷入左翼民粹的泥淖。

当然这些国家的转型挫折，原因各异，并不能完全把责任推到总统制上面。但如果与议会制国家相比，后者转型的优势是明显的。

（二）议会制对维持民主政体具备本体性的优势

议会制下，政府虽然可能更迭频繁，但民主政体却非常稳定，几乎不会遭受实质性挑战，而且几乎都能进化到成熟的宪政民主状态。一定意义上，可以说议会制以政府的不稳换来了政体的稳定。政府更迭起到了一种释放政治斗争内压的功能。

议会制之所以稳定，盖由以下原因造就。

首先，内阁总理由执政党或执政联盟的领袖担任，总理与执政党或执政联盟磋商来确定内阁成员，议会与内阁之间利益是一体的，一荣俱荣一损俱损。内阁政策只要得到执政党或执政联盟的认可，其施政不会遭遇议会的杯葛。也就不会出现尹锡悦这种被在野党抵制到失去理智的现象。

其次，因为内阁总理是由议会选举而不是选民直选，他不敢声称代表国民意志，没有只身对抗议会的民望和自信，其权力来源决定他所在的党组织有足够能力制约他，即便内阁成员，也是党内派系博弈的结果，总理也没法让阁员完全听命于他。

再次，议会制一般不采取阁员向总理负责，总理再向议会负责的这种垂直权责体系，而是由整个内阁对议会负责，总理只是内阁第一人，由他对外代表国家，因之总理的权力是有限的。

这样的职权设置，容易锻炼出政客一种更从容的心态，上台下台的得失心没那么重，总理们被倒阁时普遍表现的很有风度，有一份事了拂衣去深藏身与名的潇洒，而且在角逐总理岗位时，相互之间的攻击也能维持基本的体面。

相对于总统制，议会制塑造的政治文化更为理性内敛，这种文化也不容易驱动浓烈的对立情绪，而浓烈的对立情绪为民粹意识的恣肆生长提供了情绪环境。

所以，议会制多维地降低了对民主政体的冲击。

韩国之所以发生戒严令闹剧，首先是宪法赋予了尹锡悦戒严的权力。如果是议会制，涉及中止公民宪法权利的戒严令，内阁总理一个人决定并搞突然袭击完全无法想像。

从既有的中外经验教训看，政体基础制度的选择会形成路径依赖，长久地影响国家的未来。所以笔者认为，如果没有在先条件的约束，一个国家在转型时能自由地建构基础的政体制度，应该毫不迟疑地选择议会制，因为对于一个刚刚民主转型的国家，总统制带来威权回归的风险是相当大的，而且不容易培育理性内敛的政治文化和政治传统。

当然总统制对宪政体制的负面影响，在不同的国家，体现的面相不同。对于美国，因为有联邦制和悠久的地方自治传统，民主政体是稳固的，总统制影响的是政治文化。美国的选举政治越来越撕裂，川普以政治素人出道，就是靠撩拨极右翼民粹，煽动种族歧视和仇恨来建构基本盘，而且实践证明效果不错，二度入主白宫。

韩国的总统制，虽然本次经受住了尹锡悦的鲁莽试炼，但不能因此就认为其民主政体坚如磐石，韩国的人口出生率之低冠绝全球，如果得不到改善，韩国必然遭遇持续的经济衰退，经济衰退可能会诱发严重的社会危机，届时一个手腕高超的强势总统是有动摇民主政体可能的。另外，韩国的总统制再叠加一院制的国会，也是塑造不妥协的政治文化和传统的主要力量。

（三）总统制叠加一院制议会会降低共和精神

尹锡悦能被反对党“逼”到宣布戒严的地步，还有他在面临弹劾下台甚至可能遭遇刑事逮捕而为自己申辩时，他仍满腹委屈的样子，都证明他确实被反对党控制的议会弄到心力交瘁的地步了。

尹锡悦既然进入了政治的角斗场，自怨自艾没有意义，他为自己的鲁莽付出代价也是应得的。民主政治不讲“三七开”，也不会顾及政客的初衷是否是好的，更不会讲将功折罪，在这里错了就会被惩罚，违宪就会付出代价。

尽管尹锡悦被惩罚的确无可推诿，但尹锡悦走出戒严这步臭棋，又确实与韩国这种不妥协的政治文化有莫大的关系。而这种政治文化，正如笔者在前面已经提及的，主要由政体制度造成的。

虽然总统制相对于内阁制本身就更容易塑造一种对立的政治文化，但笔者认为，对韩国来说，一院制的国会，相比于总统制，对不妥协的政治文化的塑造，可能是更主要的因素。

在看到尹锡悦闹剧式的戒严令后，笔者第一时间发了一条朋友圈，扼要的谈了一下一院制国会的缺点，但没有展开。

我把这段朋友圈内容发到一个群里后，笑蜀兄和张千帆教授还跟评了两句，证明我们对问题的看法是有共识的。之所以在此提及他们两位，不是为了攀附名人造作身价，而是因为他们的跟帖以及我的再跟帖，激发了我写这一篇长文来更详细地阐述我观点的想法，感谢他们。

以上算是一个小插曲，回到正题。

正如笔者在前面已经提及的，韩国的一院制与总统制一样，也是继承自威权时期的“负资产”，为了转型顺利，沿袭旧制在当时是明智的，但遗憾的是民主转型后，韩国并没有改革一院制议会的制度。

实际上，韩国在转型后完全可以对此进行改革，因为议会制度相对于总统制，对后续政体改革的约束性没那么强，其形成路径依赖的程度也没那么深。直白一点说：想从总统制改为内阁制，的确可能伤筋动骨，但从一院制改为两院制，可以波澜不惊地完成。

如果把总统制、内阁制与一院制、两院制视为四个变量，可以有四种组合模式，分别为“总统制—一院制，总统制—两院制、内阁制—一院制和内阁制—两院制”。

笔者以为这四种组合中，党争最激烈、宪政最不稳的就是第一种，如果反对党又正好控制了国会，那理论上执政党的任何议案都无法通过，这对总统施政会造成极大困扰。另外，国会可能出现滥用弹劾权的现象。

尹锡悦在双十二面向韩国国民发表了电视讲话，他痛心疾首地指责反对党“为了推翻现任总统，不断煽动辞职和弹劾”，“为了瘫痪总统的国政运作，自本届政府成立以来，他们推动了对数十名政府官员的弹劾。尽管这些官员并无过错，但在弹劾从提案到判决期间，长期处于停职状态，在弹劾案通过之前，许多官员已经主动辞职”，“他们甚至弹劾调查他们自身不法行为的监察院长和检察官，恐吓法官，这是为了掩盖自身违法行为的「防护性弹劾」”，“此外，他们还提出多达27此违宪的特别检察法案，以进行政治煽动。甚至推行「自我豁免」的立法，为犯罪者开拓罪行”等等。

以笔者对韩国政坛的关注，撇开道德性的贬抑措辞，尹锡悦指控的客观事实确实存在，但基于反对党所占议席未达到三分之二绝对多数的现状，国会的权力只能以消极方式体现：即它足够阻挠总统施政的议案通过，但却无法顺利推进自己所提议案获得通过。

因为对国会提出并通过的议案，韩国宪法也给总统设置了制衡性的手段：总统如对议案持有异议可将议案退回国会要求重新审议，国会如果再次审议，需要经在籍议员的过半数出席和出席议员的三分之二以上赞成方可通过。

此外，对于已经生效的议案，韩国宪法仿照美国宪法，设置了宪法法院和大法院的违宪审查权。如果议案是法律议案，则由宪法法院负责审查，如果议案是“命令、规则或处分”时，由大法院负责审查，不过违宪审查是基于具体个案的被动审查。

因此，其国会哪怕制定了「自我豁免」的立法，想成为正式法律也难。

【一院制议会诱导并强化了非理性党争】

如果我们以超然的视角来审视韩国朝野两党的斗争，就会发现韩国议会的党争时常处于一种“准失控”状态。这种状态给人的观感是党团利益取向而非价值观取向的，双方争夺的目标缺乏超越性，似乎就是为了政权更迭和党派利益，这种“自利性党争”会减损一个国家的共和精神。

一院制议会诱导并强化了这一切。

一院制议会，特别当反对党或反对党联盟在议会占多数时，总统成为“跛脚总统”，他在国会就与反对党迎头相撞，又因为只有这一个“战场”，在这里“输掉”就意味着议案可能通过或胎死腹中，（虽然理论上还有宪法法院和大法院的违宪审查，但属于基于个案的事后审查），双方都有“输不起”的心态，所以议会斗争就会异常激烈，上演全武行都有可能。而且这种激烈情绪很容易相互感染，从而表现出以党派为阵营的集体非理性，这会使得超越分歧寻求共识的共和精神变得越来越稀缺。

恰好韩国还有另一个政体特点也容易造成“跛脚”总统的局面，即议员的任期与总统任期不一致，两者竞选的年份很难重合在一起。议会和总统选举结果并不反应同一时段的民意。

现代政治决定了总统候选人都是依托党派来竞选，选民对特定候选人的支持几乎也意味着对其所属党派的支持，如果议员与总统同时竞选，胜出的总统候选人所属党派在议会选举中更有可能同时胜选。

韩国的国会斗争与美国相比，就能看出两者的不同。美国虽然在议会也有党争，但议员的独立性更强一点，他们被党派“捆绑”的不那么紧，在表决时反水的比例更高。就如拜登援助乌克兰的议案，共和党阻挠的方式，是通过议会议事规则所赋予的议长的程序权力来操作，因为川普清楚一旦表决，很多建制派共和党人会反水。

当然影响议员独立性的原因，是多方面的。首先，选举方式对议员的独立性就有影响。“小选区制”选举是选民对候选人的选择，而“比例代表制”选举则是选民对党派的选择。两相比较，后者是依托于党派而当选，自然独立性不如前者。另外，一个社会如果有长期的地方自治和结社传统，议员在竞选时就不那么依赖党组织，其独立性就更强。

美国为了“过滤”掉小党，塑造两党制的局面，众议员的选举几乎都采用“小选区制”。美国更有长期的市镇自治和结社传统，托克维尔对此有过令人印象深刻的描述。

（四）两院制议会是民主政体的主流

两院制议会是当今世界民主政体主流的议会模式，只是在不同的国家称呼不同，英国称为上议院，其它国家称为参议院。因为两院制议会的设置最早是模仿英国的宪政制度，所以参议院的设置多少都体现出一定的贵族性，对参议院宪政功能的期待也是它能更冷静和理性，与变幻莫测的民意保持适度的距离，这就要求它更“寡头化”，更长的任期，让参议员的地位更超然。

【议会制下两院制是政体主流】

在议会内阁制的民主政体下，参议院的权力一般会弱于众议院。

英国作为最早的宪政国家，因为以前上院议员不是民选，为体现民主的原则，下院在政治中处于主导地位是符合政治伦理的。上院对下院通过的法案审议，可以提出修正案，可以要求推迟该法案的实施，最长可达一年，但并不影响法案的生效。

英国上院对议案的审议权，是一种暂时搁置权。

日本对众参两院的权力设置，笔者以为最值得借鉴，首先其权力划分清晰，其次其权力的划分有分寸感，参院权力虽然弱于众院，但又有足够的制衡能力，使得通过的议案足够审慎。

按照日本宪法，如法律议案被参院否决，但经众院出席议员三分之二以上再次多数通过，则法律生效。

西班牙宪法对众参两院的权力分配，情况与日本相似，西班牙宪法说的是众院绝对多数可以推翻参院的否决，只是没有明确“绝对多数”的标准。

德国参院的权力更弱，它甚至都不属于联邦议院的范畴，因为联邦议院特指众议院。加之参院是由联邦政府任命及征召的各邦政府委员组成，并非由选举产生。因此严格地说，参议员只能称之为“邦政府”的代表，称之为“邦”的代表都有点牵强。参院只能对联邦法律中涉及到邦的利益的法律或条款有否决权，其它议案，则只有提意见和建议的权力。

英日德三国的内阁总理都是议会多数党领袖，由众议院（德国称之为联邦议院）选举的。

虽然议会制的参院权力一般会弱于众院，但也有例外，像意大利的两院权力相当，议案想成为法案需经两院表决通过，而且没有赋予众院三分之二多数推翻参院表决结果的权力。

另外，意大利的总统并不完全是虚职，有相当的实权，总统任命内阁总理，根据总理提名任命各部部长，统帅国家武装部队，在听取两院议长的意见后可以解散两院或其中一院。

意大利任命总理的程序与英日德不同，英日德由众院选举，由虚位元首根据众院选举结果来任命，虚位元首没有自主意志。而意大利的任命程序类似于半总统制国家。总统任命总理，由议会投票确认，总统有一定选择权。

不过意大利宪法同时也规定“总统发布具有法律效力的法令以及其他依法颁布的命令，必须有总理的副署”。这里的“副署”与韩国宪法中规定总理或相关部长对总统命令的“副署”，笔者以为并不完全一致，意大利宪法这里的“副署”应该理解为“同意”或“赞成”，否则意大利就是一个半总统制而非内阁制国家了。

正是这条保证了意大利是内阁制而非总统制国家，因为这相当于赋予了总理否决总统命令和法令的权力。

【总统制下两院制议会也是政体主流】

其实相对于议会制，总统制国家更需要两院制国会。因为内阁制无论搭配一院制还是两院制议会，内阁在施政时一般都不会面临议会出于党争目的的掣肘，是能推进政治议程的。

事实上，当今世界总统制搭配两院制议会也是主流，参议院的设置也多参考美国，参议员一般代表纵向分权的政治实体如州或者邦。但一般规定参院只具有审议与州利益相关的条款，众议院（下议院）在政治中居主导地位。俄罗斯属于这种情形。俄罗斯联邦委员会（上议院）由俄罗斯联邦每个主体，包括直辖市、共和国、边疆区和州等各派两名代表组成，一名来自于各联邦主体的地方议会，一名来自于各联邦主体的地方政府。

法国虽然是单一制国家，但也是两院制，其参议院是由间接选举选出，保证共和国的各地方单位的代表性。法国的政体是名副其实的“半总统制”，因为宪法赋予了总理相当大职权。

法律议案应当在两院审议，如果两院意见不一，总理有权要求由两院相等人数组成的混合委员会举行会议，拟定一个新的文本，再提

交两院表决。如果混合委员会没有拟定出新的文本，或者拟定出的文本在参院仍然没通过。此时，在政府要求下，国民议会能以绝对多数票通过使之直接生效。显然国民议会的权力优于参议院，这点类似于日本。

【总结几点规律性的东西】

综合以上信息，大体可以归纳出一些规律性的东西。第一，无论议会内阁制还是总统制，两院制议会都是主流的配置。第二，无论联邦制还是单一制国家，参议员多数都被视为地方的代表（日本除外），如为联邦制国家则代表邦或州，而单一制的法国参议员以省为单位来组织选举，用以保障各地方单位的代表性。第三，参院的权力普遍弱于众院（美国除外），议会制下内阁总理由众院选举，众院得以绝对多数表决结果推翻参院的否决。如果参议员是直接选举产生，参院的权力就相对更大一些，其审议的议案范围和众院相同，否则一般只能对涉及地方利益的条款有表决权。第四，参议院更寡头化，议员任期更长，一般为六年左右，如果是直接选举产生，会分批次改选议员。第五，参院不得被解散，参议员更长的任期使得参院与瞬息万变的民意保持了适度的距离，更为从容超然冷静，这会让它对议案的审议更具超越性。议案在参院无法通过，不仅可能会影响众议员的投票意向，而且提高了在众院批准生效的门槛，从简单多数变为绝对多数。甚至哪怕只是像英国上院只是一年的搁置权，也会让众院更冷静。

四、结语

在听闻尹锡悦宣布戒严令的消息后，笔者第一时间判断了尹的必然失败和他的下台，当时政变的细节还不清楚，我只是基于戒严令的严重违宪作出的判断，因为尹是“想用极端的紧急状态冻结韩国的民主宪政”，其行为不可原谅。后来更多细节渐次披露，尹也从严重的违宪行为被坐实为一次军事政变，很多政治要人在抓捕名单上。笔者又判断尹遭遇刑事处罚已不可避免。

【韩国国民没有腐化，对民主没有倦怠】

笔者之所以如此笃信，是因为相信韩国人民智已开，没有腐化，没有对民主的倦怠。并直陈这是尹锡悦戒严令被迅速挫败的最基础的力量。哪怕尹有军队的支持，也必然失败。

马基雅维利曾经说过“腐败的人民在获得自由之后，也极难维护这种自由”，韩国人在获取政治自由和权利的过程中，曾有多少人以自己的热血和生命为之献祭。这献祭锻铸了民主政体的筋骨，建构了令人骄傲的民族集体记忆。

事实上，韩国各阶层表现的比我预想的还要好。

广大市民走上街头护宪，谴责尹锡悦抗议戒严令，他/她们相当于“以公民不服从”直接挑战了戒严令，那些无畏的国会议员们爬墙进入国会大厦，通过罕见的全体一致决议否决了尹的戒严令，那些年轻的士兵和中高级军官事实上都在消极地执行尹的戒严令，执政党紧急与尹锡悦切割，包括内阁总理在内的阁员也都站出来反对尹，尹很快成了孤家寡人。对尹锡悦的弹劾在国会已经获得通过，这需要执政党的议员多人倒戈才行，这证明在汹汹民意的压力之下，超越党派的共和精神在提升。

虽然没人愿意看到宪政处于危机中，但积极一点看，只要迅速成功地化解了危机，而且破坏宪政的人也遭受了相应的惩罚，那么破坏宪政的试炼只会让宪政更具韧性，就跟接种疫苗一样，会产生一定的免疫记忆效应。而且只有在面临宪政危机时，整个国家守护民主的力量和活力也才能更充分的彰显出来，足以警示那些在民主政体下想以威权方式来搞党派斗争的政客。

回头复盘韩国人护宪时的表现，体现出的政治活力让人印象极为深刻。但因为韩国党争异常激烈的政治氛围，国会有时候对宪政的理解不尽如人意，

比如在12月10日韩国国会以191票赞成、94票反对、3票弃权的结果通过了“要求迅速逮捕涉‘内乱罪’嫌疑人”的决议案，其中也包括尹锡悦。

国会这种做法违宪。因为宪法没有赋予国会以多数决方式来决定逮捕公民，逮捕事关公民人身自由的宪法权利，不能赋予民意机关，民意机关也不掌握“犯罪嫌疑人”的定性权，明显是立法机关侵夺司法权。对于总统，更不能由议会决定逮捕，因为执行逮捕相当于剥夺了总统执行公务的权力，等于在弹劾之外又创造了一种事实上废黜总统的路径，而且这个路径相比于弹劾容易的多。笔者在当日还专门为此写了一篇名为《国会有权通过决议方式要求逮捕尹锡悦？》评论文章。

【总统职位高危不值得效仿】

世人都知道，韩国总统是个高危职业，卸任后能颐养天年的没有几个。从好的方面来说，这叫眼里不揉沙子，没有谁可以逍遥法外。但从稳定宪政体制的角度考量，这种动辄把前总统送进监狱的行为并不值得效仿，而把现任总统送进监狱更应当慎之又慎。

从人性来说，没有谁面临失去自由的威胁会坐以待毙。一个总统如果成日担忧卸任后可能会被投进监狱，他对政治斗争的理解一定是残酷的。残酷的政治斗争，作为专制政体和极权体制的必备特征，威权政体的偶发特征，本应是民主政体完全超越的状态，但在韩国，一定程度上似乎还有，或者至少给人这种印象。

民主政体应当只有政治竞争而没有政治斗争，卸任的总统当然可以被追究刑事责任，但追究的动机不应当是党派斗争和政治报复，而是司法机关基于犯罪行为的职业抉择。

当一个现任总统认定政治斗争残酷的时候，他的行事很难平和理性，他的政治对手亦复如此。双方出于防卫意识，都会尝试对政治对手进行预防性打击，从而让政治充斥着无法共存的对敌斗争意识。而且当反对党议员在国会占多数时，总统很难推进政治议程。

这是韩国宪政最大的问题。但探究原因，与总统制辅以一院制议会的关系很大，前面已经详细论证过，这里不再赘述。

【韩国政体总体健康】

但笔者在此想做一个特别的说明。虽然韩国政坛存在党争敌对化，容易出现“跛脚”总统的痼疾，但不能因之就整体上否定韩国政体。事实上，尹的政变行为能被波澜不惊地挫败，足以证明韩国的民主政治总体是健康的，它的问题是次要的，不是根本性的。变革政体除掉这一痼疾属于锦上添花，维持现有的政体也没有问题。

而且鉴于在先条件的约束，笔者认为韩国总统制的政体，已经形成路径依赖很难改变。如果韩国朝野达成共识，将一院制议会改革为两院制倒是有可行性。

【“跛脚”总统并不致命】

甚至如果我们换一个视角来审视“跛脚”总统，就会发现它其实也不全是坏处。

民主政体除了本身因为更正义、更人本主义而可欲之外，它也有一定的工具性价值。其工具性价值之一就体现为可以防范草率决策，表面上拖沓扯皮降低了执行效率，但也只是具体政策的出台效率，在党争背景下的讨价还价、批评、挑刺，大众舆论的介入，都会让出台政策更审慎。

民主政体以具体政策效率的降低为代价，换取的是整个系统的效率提升。而且民主政体天然对自由市场是亲近的，由市场主体来优化资源配置也能提高整个社会的效率。

一个法治国家在和平时期，总统对于维持社会运转没那么重要。社会有自发的运行秩序，只要一国的事务官（相对于政务官而言）这个集体正常工作，有没有总统的政令，都不影响社会的运行。

就此而言，尹锡悦施政的挫败感，只对他个人才是特别重要的。他鲁莽的戒严令，虽然对韩国宪政是一次挑战和破坏，但也是一次试炼。一部没有漏洞的“完美宪法”未必是有生命力的宪法，同理，一个未经试炼的宪政，也未必就是有生命力的宪政。

韩国方兴未艾。

2024年12月23日

刘书庆

文章来源：民主中国