王德邦：百年一场宪政梦

从1906年清政府决定“变法维新”，颁布“预备立宪”上谕算起，中国宪政肇始至今正好历经百年。当此一百周年之际，我们回望来路，检讨得失，当对今后何去何从会有所参照。
 
一、回望百年来路
 
以慈禧为首的满清王朝顽固派在镇压 ” 戊戌变法” 后，又企图利用义和团来反抗西方列强，结果招致八国联军的进犯，慈禧仓皇逃到西安，受尽惊吓，堪称奇耻大辱。为了缓和与西方列强的关系，更为了消弥国内革命思潮以保住清王朝的统治，清廷被迫开始考虑施行立宪。1905年，清政府派五大臣出洋考察各国政治，以为立宪之预备，次年6月，诸大臣相继回国，奏请清廷实行立宪。

1906年9月，清政府在内忧外患的双重压力下，发布 ” 上谕” 宣布预备立宪。在” 上谕” 中先谈了中国所处困境：” 政令积久相仍，日处阽险，忧患迫切，非广求智识，更订法制，上无以承祖宗缔造之心，下无以慰臣庶治平之望” ；总结了造成困境原因：” 国势不振，实由于上下相暌，内外隔阂，官不知所以保民，民不知所以卫国。” 找到走出困境的路径：” 各国所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相通，博采众长，明定权限，以及筹备财用，经画政务，无不公之于黎庶。又兼各国相师，变通尽利，政通民和有由来矣。” 确定行宪目标： “时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。 ” 具体步骤：考虑到” 目前规制未备，民智未开” ，” 故廓清积敝，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘订，而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪之基础。著内外臣工，切实振兴，力求成效，俟数年后规模初具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下，视进步之迟速，定期限之远近。”

在推进预备立宪期间，1908年清朝颁布了《钦定宪法大纲》，这是近代第一个 ” 宪法性文件” ，虽然因其对王权缺乏限制而被人认为以宪法为幌子，以巩固王权统治为目的，但毕竟有现代资产阶级立法的一些影子。1911年10月，辛亥革命暴发后，清朝在危机之中连发三道” 上谕 “，宣称 “誓与我国军民维新更始，实行宪政 “，释放政治犯，承认革命党，责成资政院起草宪法，同时公布了《十九信条》。《十九信条》采用了英国宪法的精神，对君主权力有了很大限制。

清王朝预备立宪之初在朝庭就存在主张快行与缓行两种相互对抗的势力，但当时在中国主张尽快推行宪政的势力无论在官场还是在民间都是占据主要的。所以清王朝公开声称实行预备立宪，应该说是顺应大势，凝聚民气的一大善举，能唤起当时朝庭内外的响应，然而由于清王朝掌权者的犹豫不决，对推行宪政存在表里不一的方面，导致社会热望人士的失望，尤其是一批革命志士的无可忍耐，最后辛亥革命爆发，《十九信条》出来也终于没能挽救清王朝的覆灭。

辛亥革命后，全国各省纷纷响应，各地制定地方性宪法文件，即各省约法。这些约法多根据孙中山的三民主义精神，结合西方分权原则，同时也考虑各地不同特点。后来各省派代表组织临时政府，制定《中华民国临时约法》，选举孙中山为临时大总统。《临时约法》在中国历史上第一次以根本法的形式明确提出了 ” 主权在民” ，从根本上否定了主权在君的封建帝制，比较具体地列举出了人民的各项民主权利与义务。

北洋军阀袁世凯凭借自己的军事优势，利用革命形式，逼退清帝与孙中山，自己就任临时大总统，后召开国会选举为正式总统。国会依据《临时约法》的精神，制定了《天坛宪草》。由于袁世凯权力的日益膨胀，《天坛宪草》在设法限制总统权力的同时也不得不对总统权力作了较大的让步。尽管如此，袁世凯仍不满足，他设法阻止《宪草》通过实施，还解散国会，并操控制定违背《临时约法》精神的，以维护自身集权需要为目的的《中华民国约法》，最后竟抛出了君主立宪，又回到清末立宪的老路上。

袁世凯在众叛亲离中死去后，1916年至1926年，中央政府又回到《临时约法》精神上来寻求共识，重新确立统治规则，恢复国会，续延共和。期间虽然有着北洋军阀与西南军阀的争战，也有着北洋军阀内直、奉、皖各派的角逐，还出现过短暂闹剧性的张勋复辟，但是主流各方登台所擎起的大旗都是恢复 ” 法统” ，重建共和，修订宪法，并且各派不管以何形式登台都千方百计地力图通过” 宪法” 来确认自己的合法权力。在这外表看似混乱的10年中，继《临时约法》、《天坛宪草》之后，在1923年10月还制定公布了《中华民国宪法》，1925年12月又出台了《中华民国宪法草案》。这些带有宪法性质的法规，虽然产生的背景有所不同，主导制定者的意图也各有不同，但是这些法典在精神内核上都基本继承了它们之前《临时约法》与《天坛宪草》的精神，并且在如限权、分权、实业、教育等许多方面还有所深化发展。也就是说，袁世凯死后中国军阀混战最剧的十年中，宪政一直是各方角逐的主轴，无论从打出的旗号，还是设定的目标，制定更合理的宪法，建造凝聚各方力量的宪政是这时期的主题。

1926年至1928年，以国民党为主，联合共产党共同发起了北伐战争，在奉系军阀易帜服从国民政府后，由国民党一党控制的国民政府在形式上统一了中国，结束了孙中山先生生前所规划的” 建国三时期” （军政、训政、宪政）的军政时期而进入到训政时期。

国民党主导下的训政时期即是由国民党督率国民建设自治，而一切军国庶政，悉由国民党完全负责。这是孙中山先生生前明确阐述的训政原则，国民党基本上是在这一原则下行使权力。作为训政时期具体化的纲领性文件《训政纲领》就体现了这一精神。在训政期间，国民党内部以汪精卫为代表的改组派还于1930年起草公布了《太原约法》，充分规定了人民的权利与自由。1931年5月5日，南京国民政府根据国民会议决定，公布了《中华民国训政时期约法》，进一步确定 “主权在民 “的原则。1936年5月5日，南京国民政府公布了《中华民国宪法草案》，也称《五五宪草》。由于日本的入侵，国民大会不能召开，《宪草》被一搁10年。随着抗日战争的结束，制宪才又被提上日程。1947年1月1日，南京国民政府正式公布《中华民国宪法》。据宪政学家们研究来看，《中华民国宪法》是中国有史以来 ” 官方” 正式公布的宪法中对人民权利自由规定最具体的一部，实现了由” 宪法限制主义” 向” 宪法保障主义” 的转变。然而，由于中国共产党在军事上的胜利，使南京国民政府在宪政推行上受阻，最后国民党政权被赶出了大陆。中国大陆的宪政历程也就从此中断。

国民党退守台湾后总结在大陆失败的教训，形成了截然相反的两种观点：其一是以雷震、胡适为代表的，认为因国民党不够民主，没有及时实行宪政，所以失败；其二是以蒋氏父子为代表的，认为因国民党推行民主与宪政让中共利用，所以失败。最后蒋介石与蒋经国在台实行了威权统治，直到上世纪八十年代，蒋经国最后在国际及岛内民主势力的影响下，归依了历史大势，采取了政治改革，开放党禁报禁，最终到上世纪末本世纪初，台湾完成了民主转型，建立了宪政。

中国共产党自1921年成立以来从来没有把建立宪政作为自己的奋斗目标，不仅如此，它还一直认为宪政是资产阶级的东西，只是为了权力争夺斗争的需要，为了最广泛地 ” 团结一切可以团结的力量” ，它们在所谓的新民主主义革命时期，才迎和国内各民主派的宪政诉求，提出一些宪政的主张与追求。中共在1949年建立大陆政权后，虽然在1954年9月制定了第一部宪法，但随后的反右、文革、镇压西单民主墙、镇压八九民运、镇压法轮功、镇压上访、镇压维权，无不是公然违反宪法、践踏人权。法律在中共执政集团的眼里从来就是利用的工具，这在毛泽东1957年在一次会议上讲话得到充分体现： “不能靠法律治多数人，民法刑法那么多条谁记得了？宪法是我参加制定的，我也不记得—-我们基本不靠那些，主要靠决议、开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。 ” 后来他还说：” 《人民日报》一篇社论，全国执行，何必要什么法律。” 可见一个连法律都不要的政府何谈建立宪政？直到今天，宪政仍然是中国官方媒体所避讳的词，虽然不说禁谈宪政，但宪政是一个危险区域却是中国当局划定的，为此许多学者都不敢涉足此领域。

当此清末 “预备立宪 “百年之际，我们回望民族的百年来路，真是不胜悲哀：我们这个民族致力于宪政建设不可谓不久，为宪政付出的鲜血不可谓不多，然而直到今天我们这个民族离宪政不可谓不远。中国今日的现状，相对于晚清末年的立宪运动而言都还有差距。

这百年中国的宪政追求使我们看到这个民族今天更远离了宪政。是什么错引了这个民族奔向宪政的脚踪？是什么迷失了这个民族仰望宪政的目光？或者说从何时这个民族拐离了人类文明主轨而弃置了对宪政的追求目标？从这个民族百年宪政历程上我们可以追寻出一些踪迹，求解到一些答案。
 
二、检讨何入歧途
 
通过追溯中华民族百年来的宪政历程，我们大致可以发现期间出现的几个拐点。其一是袁世凯凭借军事实力当上民国大总统后，阻挠立法，解散国会，最后重回晚清君主立宪老路；其二是北伐战争后，国民党统一了中国，开始了 ” 训政” ，后来日本进入中国，使救亡压倒了宪政建设；其三是中共夺取大陆政权后，完全弃绝了宪政建设的目标，并使宪政建设成为理论与实践的雷区。

晚清预备立宪没有满足社会一批革命派对宪政建设的急迫需要，于是爆发了辛亥革命，南方各省在宣布独立以脱离满清王朝后组织临时政府，当时南方的军事势力远不如袁世凯控制的北洋军队。于是袁世凯利用自己的军事优势，一则逼退清帝，一则使革命派屈服，达成了自己作民国大总统的目的。袁世凯当上大总统后，由于不愿让自己的权力受到限制，故阻止《天坛宪草》通过，并且解散国会，以至最后自己还称帝。尽管如此，袁世凯却没有完全凭借武力来达到夺取权力的目的。在辛亥革命后，他没有凭借武力荡平南方革命派，应该说在当时他是有这个实力的。他宣布赞成共和而被选为总统后，也没有凭武力来达到集权的目的。虽然他获得权力的过程中有武力作后盾，但是他已经不是中国传统专制社会完全以武力来说话了，他努力寻求着现代权力合法性的支持，力图通过国会、立宪来获得合法认可，虽然这常流于形式，但毕竟他不得不借用这种形式，这就与以往中国传统完全凭暴力的 ” 胜者为王，败者为寇” 及” 枪杆子里面出政权” 的原则有了质的不同。

袁世凯虽然个人权力欲极强，但他最坏也只是回到君主立宪的起点上，也是以立宪与行宪为目标，至少是表面的旗号，而不敢抛弃立宪回复以往王朝的专制。可见当时社会底线就是立宪与行宪，任何权力野心再大也只能在立宪前提下施展。所以袁世凯不管后人怎么骂他窃国，但他再坏就坏到君主立宪的份上，就此从中国宪政历程而言，袁世凯并没有完全脱离中国宪政的轨迹，立宪、行宪仍然是他标示的目标。
袁世凯死后的10年中国政局，虽战乱频频，但各方围绕的仍是立宪，是力图恢复法统建立宪政。应该说这时期的纷乱，正是宪政建设的演习阶段，是达成宪政的前奏。设想若没有北伐战争，中国可能就在这各派角逐中再经过一段时间就达成了宪政。然而随着北伐战争的到来，这种多方势力以协商谈判为主的互相角力的局面被暴力消除了，形成了一党独大的统一局面。

国民党一党独大的统一，事实上中断了中国正在尝试的宪政进程，将宪政置于了一党主导的训政之后。一党独大的训政使中国在跨入宪政的门前又徘徊了二十年，这期间当然有日本入侵的耽搁。虽然这二十年中国的训政是在战乱中渡过的，但国民党一直非常明确地把建立宪政作为目标，并且采取一系列措施切实推进宪政的实现，这从国民党公开存在的各派较量上可以看到。正是如此，后来人们对照大陆国民党与共产党统治时，得出 ” 国民党是民主多少的问题，而共产党是民主有无的问题” 的结论。可见国民党主导的训政虽然延缓了中国已经开启的宪政之路，但宪政的目标没有变，努力的方向与以前是一致，因此总的进程还是在实现宪政上。这从后来国民党退守台湾，虽然仍经过了几十年的威权统治，但今天毕竟已经迈上了宪政的门槛，这个事实证明着国民党目标与努力所在。

然而中国大陆自1949年中共建政以来，宪政就不是社会奋斗的目标。虽然中共主导下在1954年出台了第一部宪法，但随着反右、大跃进、文革的一次次政治运动，宪法被以毛泽东为代表的执政集团砸的粉碎，连公检法也成为革命的对象。直到1982年才又重修宪法，但是宪法却被置于所谓 ” 四项基本原则” 之下，后来经过四次修改，但宪法服务于统治政策的实质没有变。在一个受限于” 四个坚持” 、” 三代表” 的框架下的宪法，事实已失去了根本法的性质而只沦为统治的工具，因此这样的宪法是远离宪政的。

如果说从清末预备立宪一百年来的中国，在前四十余年的几个时期中，中国在追求宪政的路上走过弯路，出现过一些反复，但宪政的目标一直是明确的。但是最近半个多世纪来，中国社会就完全与宪政背道而驰！宪政不仅不是社会奋斗的目标，而且还是仇视的对象。在历经五十多年的消声后，今天宪政的话题仍然是官方的禁忌。因此中国的百年宪政之路中断于1949年中共建政之时，中国百年宪政的梦想破碎在中共建政的礼炮中。
 
三、叩问梦何成真
 
今天我们回望百年，真是不胜唏嘘，这个多灾多难的民族何以错失融入人类主流文明的良机？当我们检视来路，我们可以发现中国要迈上宪政的舞台必需要具备几方面的条件：

其一，多种相互平衡的社会政治力量的存在是宪政建设的基础。晚清之所以推出预备立宪，是由于有国外强敌的环伺，国内革命的烈火，存亡之际的迫不得已，而不是清朝统治者主动为社会福祉而追逐人类文明，实行立宪。当然后来出台的《十九信条》更是救急求生之法。清朝后的袁世凯未必不想成为地道的封建皇帝，但在社会大势面前，在内外相抗的力量前，他最多只能回到君主立宪的老路，而绝不能抛开立宪作君主。再后来军阀轮替的十年，也是各方势均力敌，任何一方要想消灭其他方都不太可能，或要负出惨重代价。所以各方努力在法统上求共识，在宪政上均利益、建秩序。直到国民党不顾牺牲，推行军政，暴力统一，打破了各方谈判协商的机制，结果形成一党独大的训政。倘没有孙中山定制于前，国民党各派存在于中，没有共产党夺权及日本入侵于后，我们也难断定国民党就会推行宪政。后来中共夺取大陆政权后，在民主革命时期中共也是标榜赞同宪政主张的，但一旦政权在手，尤其在社会没有抗衡力量时，反宪政的专制独裁就是它必然选择。今天中国社会要想推进宪政实现，形成外在于抗衡中共统治的政治力量是必备的条件。从中外的历史来看，任何没有外在抗衡力量的促动而指望某统治集团主动推行宪政都是天真的，是肯定要落空的。

其二，社会对实行宪政的普遍共识是宪政建设的前提。晚清末年选择预备立宪，是当时社会中一批知识分子的普遍认识与追求。从鸦片战争后，中国一大批寻求强国之路的学人经过反复比较，最后确定立宪是中国实现富强的最好途径。当时社会对立宪的共识是很高的，形成所谓 ” 咸与维新” 的大势。正是有这种大势，后来无论袁世凯，还是各军阀都以立宪来凝聚人心，寻求社会合法认同。然而中共建政后，经过半个多世纪的去宪政化教育，中断了这个民族不多的宪政血脉，使中国今天对宪政的认识还远不及晚清末年，更不用说民国初年了。所以宪政知识的普及，宪政理念的培植，今天仍是个极为急迫而艰巨的任务。

其三，宪政的本土化转变是宪政建设的必备条件。宪政对中国这个民族来说毕竟是外来的，虽则它到这遍土地已有上百年的历史，但中间被中共隔绝了半个多世纪，因此它在这遍土地仍然可说是没有生根。这个外来的宪政如何实现本土化实在是一个不可绕越的门槛。诚如湘山居士所说，我们这个民族对公正的追求远胜过对自由与民主的追求一样，而公正如何与宪政嫁接，如何告知国民宪政才是公正最好的保障，这就是宪政本土化的一个重要方面。一种好的符合人类普遍发展规律的制度，也只有与本民族历史文化相结合，才能落地生根，以致开花结果。好在近年中国大陆一些有时代使命感的杰出学者，在这方面已经着手作了大量的研究工作。如张祖桦先生的《中国大陆政治改革与宪政民主》就是这样一本很有参考价值的著作。

自清末预备立宪至今，中国历经百年宪政的梦想，这个梦不可谓不长，而这个梦何日才能成真？这是我们这一代人不得不面对的问题，也是我们这代无可推诿的责任。我想我们再没有借口将这个问题移置下一代了！
 
2006年11月于北京

文章来源：民主中国