曾建元：香港国安法制与台港关系

香港国家安全法制成形

继中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会于2020年6月30日迅速通过《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》，同日并以全国性法律形式纳入《香港特别行政区基本法》附件三《在香港特别行政区实施的全国性法律》中，由香港特别行政区政府在香港当地公布实施。香港特区行政长官李家超于2023年施政报告中则宣示将再于2024年依《香港基本法》第23条推动香港本地国家安全立法，2024年3月19日第七届立法会全票通过《维护国家安全条例》，23日经特首签署刊宪公布实施。

香港政府声称《维护国家安全条例》的立法，是基于《香港基本法》第23条之授权：“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系”。依同法第18条之规定：“列明任何列入附件三的全国性法律限于有关国防、外交和其他按本法规定不属于香港特别行政区自治范围”，第23条既列名七种危害国安行为系应由香港特区自行立法者，即表示至少该七种危害国安行为之立法，乃属于香港自治范围，不应列入附件三，如是，则在未同时修正香港小宪法《香港基本法》的情况下，《港区国安法》之立法无疑地乃系违反香港宪制一个国家两种制度基本原则之举。

一国两制原则面对党国难以维系

众所周知，一国两制有五十年不变的时限，载明于1984年12月《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》第3条以及附件一《中华人民共和国政府对香港的基本方针政策的具体说明》当中，《中央联合声明》并于同条第12款明定：“关于中华人民共和国对香港的上述基本方针政策和本联合声明附件一对上述基本方针政策的具体说明，中华人民共和国全国人民代表大会将以中华人民共和国香港特别行政区基本法规定之，并在五十年内不变”。五十年不变，是时任中国共产党中央顾问委员会主任邓小平1984年针对香港主权移交后的治理所提出的方针政策《一国两制、高度自治、港人治港、现有的资本主义生活方式五十年不变》的倡议，而被《中英联合声明》所接纳，成为中华人民共和国对英国和香港人民的郑重政治承诺，也是中华人民共和国经由签署国际条约而确认承担的国际法义务，《香港基本法》是《中央联合声明》在本国宪法秩序中的落实，因此《香港基本法》不是一般的全国性法律，而是依据《中华人民共和国宪法》第31条所创设的关于一国两制下高度自治之香港特别行政区的宪法法典，香港原有的资本主义制度和生活方式，中华人民共和国有依宪治国予以维护的宪法义务。

令人遗憾的是，香港人民为了向党国争取于2007年与2008年后依《香港基本法》第45条与第68条规定实现由港人自行决定变更特首与立法会议员选举方式为双普选的权利，也是为了确保香港的高度自治，中港关系日趋紧张，香港的真普选运动令党国感到严重不安，这自然是源自中华人民共和国的中国特色社会主义民主法制观念与继受自英国的香港公民社会的自由民主和宪政主义观念的侔不相容、不可共量，党国无意履行双普选承诺，设置重重障碍，最终敌视香港公民社会与来自国际社会对于香港自由处境的同情与支持。2017年香港主权移交20周年前夕，时任英国外交大臣强生（Boris Johnson）于6月29日表示，英国希望香港能在全面民主和负责任的政府制度上取得更大进展，并说英国在《中英联合声明》中对香港有承诺，这份承诺一如20年前般坚定。中华人民共和国外交部发言人陆慷隔天回应道，1984年发表的《中英联合声明》已是历史文件，不再具任何现实意义，英国对香港已无主权、治权和监督权。这是中华人民共和国公开否定《中英联合声明》效力之始，也是香港自由沦陷的一大警讯。果不其然，不出三年，中央人民政府发动香港国安中央立法，不惜毁宪背信之议论，乃至消灭香港的公民社会与自由法治，只为防堵香港自由化浪潮涌进中国大陆内地，危及党国体制的存续。

香港国安法制侵害法律基本原则

依《香港基本法》立法原始意旨，香港国安本属自治事项，因此香港立法会何时完成国安自治立法，最终当听凭香港之民意。2003年香港董建华政府有意推动国安立法，乃有7月1日由香港民间人权阵线发起反23条国安立法大游行，从此和六四集会成为香港每年持续不坠的民间大型示威活动，直到《港区国安法》实施后方偃旗息鼓。

《港区国安法》实施后，香港林郑月娥政府再以行政立法方式，颁布《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法第四十三条实施细则》，授权保安局局长和警务处处长可以针对违反国安行为发动限制财产权、人身自由等等强制处分，更有刑罚制裁未在电子平台移除危害国家安全信息的个人或服务商、向外国及台湾政治性组织及外国及台湾代理人提供涉港活动、以及未向国安侦查部门提供资料，或资料虚假不实者，政府竟可以未经立法程序自行颁布特别刑法。更者，《港区国安法》第46条规定国安刑事案件由特首任命之国安法指定法官审理，律政司司长甚至可以指示法庭不设陪审团审讯，乃可见国安部门可以插手干预司法的罅隙。

《港区国安法》令香港空气肃杀一片，香港政府警务处国家安全处大举展开政治清洗，重要民主运动领袖如黎智英、何俊仁、梁国雄、邹幸彤、梁天琦、黄之锋等遭到逮捕入狱，香港政府并回溯展开反对运动人士与公民团体2020年《港区国安法》实施前之政治动态调查，甚至向国外机构要求配合调查，导致大量香港人流亡英国、加拿大、美国、澳大利亚与台湾等国，驻在香港的国际非政府组织怀璧其罪，也纷纷出走，眼见香港融入粤港澳大湾区的内地化趋势正在形成，香港一旦失去其独特性，国外投资前进中国就无需非得取径香港不可了，到其他城市意义相同，而且还更接近大陆市场与权力中心。

但这一情况下，香港政府何以仍然照推《基本法》23条立法，理由是，为了填补法律漏洞。《香港基本法》第23条禁止7种行为，《港区国安法》则针对4类危害国家安全的行为和活动，且当中只有分裂国家和颠覆中央人民政府等2种行为和第23条有交集。所以还有少数类型尚未立法规范。就实证法论实证法，不考虑其法价值以及法社会学效果，这就成了《香港国安条例》得以证立与出台的理由，也可预见香港宪政主义自由法治的从此崩坏，但破坏力最大的，是伴随着香港社会的单面向化而来的国际社会对香港的日渐疏离和形成的内地化刻板印象。论者或以为各国都有国安法制，何必厚诬香港。问题在于中华人民共和国自毁一国两制，从无诚意让香港实现真普选，更为此否定《中央联合声明》效力、曲解《香港基本法》，将原本《香港人权法案条例》所保障的人权和价值，在一夕之间筑起国安长城，变成违法乃至犯罪。这绝对是中国社会信用体系下最钜大的政府失信行为。

台港关系是两岸关系的投影

香港的国安法制到位后，对于2016年民主进步党台湾执政以来因一个中国原则龃龉而急冻的两岸关系和台港关系，犹如雪上加霜。台湾是美国自由之家（Freedom House）肯认的自由国家，在2024年报告《2024年自由在世界中：有缺陷的选举和武装冲突造成的日益严重的损害》（Freedom in the World 2024: The Mounting Damage of Flawed Elections and Armed Conflict）中排名亚洲第二，仅次于日本，社会百无禁忌，思想自由与言论自由获得《中华民国宪法》充分保障，台湾人对于香港国安法制之价值与制度，自庙堂之上的政府官员到乡闾间的寻常百姓，自然鲜少有认同者，也多会从台湾人过去在中国国民党党国体制统治下的历史经验、今日同样面对中华人民共和国党国霸权扩张及日常的渗透压迫处境去看待香港，因而充满同情。

两岸关系在习近平、蔡英文时代急冻，可能是硬的更硬、软的更软的政策氛围所及，就学术交流而言，中华人民共和国在台湾学者中区别蓝绿统独，被认定政治立场偏向绿营的学者，则逐渐成为拒绝往来户，邀访大陆不会获准，大陆访问团来台也会刻意回避接触，这总令台湾接待方感到十分困扰。但纵是蓝营学者，2018年南台湾两岸关系协会联合会主席、留学厦门大学台湾研究院获经济学博士的蔡金树、国立台湾师范大学人力资源发展研究所退休教授、中华人民共和国国营企业华夏集团首席经济学家施正屏两位蓝营学者先后在对岸被捕，以《反间谍法》间谍罪定罪下狱，在台湾学界造成极大震撼，因为台湾是民主社会，政府不同部门在政策研拟或政治判断上请教咨询中国研究学者或委托专题研究，是司空见惯的，尤其是两岸关系陷入僵局之后，可以稍无顾虑地来往两岸之间的蓝营学者见解，便更受政府之重视，蔡金树、施正屏事件在台湾乃掀起波澜，在大陆任教的台籍教师只能知所分寸，不妄议中华人民共和国内政，台湾本地学者如果批评过中华人民共和国的，由于不知到对岸访问是否会以言获罪，或者是遭到国安人员骚扰，所以基于危邦不入的考虑，对两岸交流的兴致都冷却下来了。

更者，2023年10月《爱国主义教育法》实施，2024年起，中华人民共和国即以台湾各大学校园弥漫台独思想为由不再批准学生来台学习，许多受到少子化冲击而招生困难的学校原对招收陆生如大旱之望云霓，此际也只能认清现实，应声而倒。这也显示两岸社会文化观念差距日益拉大，加上中华人民共和国法令限制颇严，动辄得咎，年深日久，多数校园对两岸交流心灰意懒，也不想平添许多不必要的麻烦了。

香港应务实面对台港事务交流需要

台港学术交流要放在两岸关系的架构下来评估其前景，因为香港已经内地化了，大学不再受大学自治和学术自由保护，与中华人民共和国政治立场不同的典藏全部封存下架，与党国立场不同的言行，则可能受到国家所鼓励的举报、搜证与监视，甚至因言获罪。当香港不再具备独特性，台港学术交流就只能从属于两岸学术交流。但纵是如此，在台湾高级学术人才就业困难的情况下，无论是中国大陆的血汗还是香港的高薪待遇，中国大陆和香港乃至澳门高校的职缺，对于台湾学者仍充满了吸引力。

香港在两岸交流和智库对话的二轨外交操作空间不大，香港在两岸关系政策上早就对北京亦步亦趋，台湾驻香港代表驻香港台北经济文化办事处主任已多年无法就任，香港更根本关掉驻台机构香港驻台经济贸易文化办事处。如果没有更宽松的环境，两岸僵局的突破，不可能在单方完全掌控而完全具备主场优势的环境中。但不谈那一高远层次的目标，既然党国已完全掌控香港，接下来该做的，就是让香港李家超政府去表现出香港残存的一国两制精神，也就是容许在政治议题之外香港一定程度的自主空间，而本文认为，让香港拥有独立自主的台湾政策，或许是一个起点。

香港的反送中运动，源自香港民间反对香港政府保安局2019年所提之《逃犯条例修订草案》，保安局之所以提本案，是因为2018年香港人陈同佳在台湾杀害女友潘晓颖后弃尸回港，因台港间无司法互助协定，对于台湾引渡的要求，香港林郑月娥政府竟然想到修订《逃犯条例》，把人送到中国大陆，欲借由两岸间《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》的平台，让台湾自中国大陆引渡陈同佳。港府修订《逃犯条例》之举，是放弃自身的司法管辖权，违反一国两制原则。其实台港间订定司法互助协定就可解决引渡问题，港府舍近求远，不免令人质疑是在出卖香港司法自治权。

再来，香港中断台港半官方往来也没必要，香港本来就有对外交往权，为了服务台港民众，实在没有必要在事务性层次或地区层次的台港关系设立一个中国原则的政治门槛。

第三，在非政治性议题入手重新建构台港关系，是一个安全的作法，台港可以就经济贸易文化等面向，从对等互惠的观点，一一检讨，并研议多种双边协定的商谈与签订，这样，或许可以减缓香港国安法制对于台湾社会产生的负面印象。而只有香港某种程度恢复其独特性和自主性，香港在两岸关系中才有机会扮演中介和缓冲的角色。

民国113年日本令和6年3月30日7时
日本国静冈县热海市春日町王子智能旅店408室

作者曾建元：国立台湾大学国家发展研究所法学博士、国立中央大学客家语文暨社会科学学系兼任副教授、公民监督国会联盟理事长

来源：中国民主转型研究所