蔡霞：习近平再造党国体制（五）— 实施党政一体化 解构国家行政系统

习近平再造党国体制的一个重要部分，就是反对邓小平提出的改革党和国家领导体制，实行“党政分开”的重要思想，颠覆中共党曾经取得的改革成果，变本加厉实施党政一体化，重新强化中共党垄断一切、控制一切的极权制度。这不仅是改革的严重倒退，而且是对现代国家体制的严重破坏。

让我们稍许回顾一下历史。

历史上的 8月18日，有件事值得一提，那就是1980年的这一天邓小平做过一个重要讲话，提出中国党和国家领导制度的改革。尽管这篇讲话有很明显很重大的历史局限，但在当时算得上是邓小平思想的高光点——邓小平是中共党魁中提出国家政治体制改革的第一人。按照邓小平与中共中央的意见，1987年中共党十三大报告明确指出，政治体制改革的首要问题是“党政分开”；后来邓小平又特别强调中共十三大报告“一个字都不能改”。

尽管中共党因汲取毛泽东专权与中国文革的惨痛教训而提出必须实行“党政分开”，但依旧在党内遭到巨大阻力，后来“党政分开”逐渐演变成“党政分工”。其主要原因有两点：

一是对中共党内的官员们来说，“党政分工”有捞钱机会。中共强调党的领导，干部手中权力不受监督和约束，法制不健全的市场经济提供着许多挣钱机会，这就给官员下场将权力变现捞钱，打开了方便之门。故而，他们愿意“党政分工”，各自在自己的权力领地内大肆发财。一般而言，党务系统尤其是分管组织人事的买官卖官捞钱；政府行政系统的通过工程招投标受贿；司法系统的大多在查处案件上收钱；为省部级以上高官服务的秘书（长）也都各有自己的捞钱捞利办法。

二是对中共党魁来说，他们的最大恐惧是丧失权力，绝不可能自动缩减手中权力。后来“党政分开”与“党政分工”这两个说法，逐渐淡化并含糊其辞地合为一体，结果十三大报告提出的政治体制改革在执行中被扭曲为行政机构改革。从1990年代起开始，几乎每一届中国政府都被“改革”折腾一次，一直未能相对稳定地运转。

说到底，真正的政治体制改革，就其起步而言，是对中共党自身权力实行分权制衡、法治约束和民主监督，就其根本趋向而言是还权于民，实行宪政民主的政治转型。这必然遭到中共党内的强烈抵制，其中一个说法是改革“削弱”了党的领导。

对太子党出身的习近平来说，所谓党的领导就是党掌握一切权力，更直白的说是父辈“打江山”，我辈天经地义“坐江山”；所谓政治体制改革，就是把被中国市场竞争和科技进步的客观效应所削弱的党权重新强固起来。习近平上台后一再强调毛泽东的话：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”；在搭建党政合一的党国体系方面，习近平远超毛泽东。

从2013年以来，习近平打着贯彻中共十八届三中全会“全面深化改革方案”的旗号，重塑党政体系，做了三件事：

一是将带有临时意味的“领导小组”改为“委员会”，二是中共的某些职能机构并吞政府相关职能部门；三是将中央政府由国家最高行政机关的职权属性改变为政治机关，将中央政府定位为落实和执行习近平党中央决策的办事机构，消解中央政府职权职能的相对独立性和完整性。

首先，将”对口领导”工作操作机制提升为国家领导制度

 毛泽东时期建立党的领导小组，对口衔接政府的某些工作——称之为“对口”领导——但只是作为操作性的工作机制，总体上依旧保持国家行政系统表面上的相对完整性。比如，1958年6月中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教小组的通知》即针对政府工作的相关领域相关行业，设立党的小组/委员会，将之作为连接政府、过问政府工作的纽带。比如“对口”政府的文化、教育、卫生（部厅局），设立党的文教卫小组；对口政府的工业、交通、商贸等，设立党的公交财贸小组；针对政府主管农村农业的部门，设立党的农村工委等。当时中共党不少地方省委分工明确，有工业书记、农业书记、文教书记、财贸书记、政法书记等。改革前计划经济条件下，中共二十多年的党委对政府工作的双重领导机制尽管出不了巨贪，但官僚主义严重、政府效能低下。

2014年习近平在贯彻十八届三中全会改革决定名义下，建立了多个“领导小组”并自任小组长，把所有能集中的权力都集中到“党”的手里，而后再不露声色地加强他个人对党政体系的直接控制。

在中共的党和国家制度构架中，无论什么名目的“中央领导小组”，多带有临时性，权威度显然不够。而党的XX委员会则可以变成党和国家的常设机构，比“领导小组”更富于权威性，并且伸手揽权更为名正言顺。2018年至2023年的党和政府机构改革中，习近平不仅将之前的一系列中央领导小组改为中央委员会外，而且还新建了数个委员会。如全面依法治国委员会；中央审计委员会；中央金融委员会等；组建中央港澳工作办公室，加上2013年成立的国家安全委员会，习近平担任了13个委员会中的至少8个主任或主席职务。

所有这些中央委员会或办公室所管的事项，原本都属于国务院职权范围之内，但若从习近平担任国家主席的这一角度看，经过2018年至2023年大刀阔地对党和国家机构实行手术式的“改革”后，他生生地把宪法规定虚位虚权的国家主席做成了实位实权。有评论说这是回归“党政合一”体制，而在笔者看来，这是在重组国家系统，构架“党国体制”。

习近平自己评论说：这次深化党和国家机构改革，是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构 。

第二，2018年以后的“行政改革”是党的系统吞并政府系统。 

2018—2019党和国家机构的调整变动总体上分成四大块：即党中央机构；国务院机构、军队改革（含跨军地改革）；以及地方机构改革。本文暂不涉及地方机构的情况。

中央政府系统涉及的部门最多，变动调整力度最大，变化类型最为复杂，其主要特点如下：

一是把保障政治安全（实质是习近平的权力地位安全），防范各种风险放在机构调整和变动的第一位考虑。

二是分解国务院职能，并把重要的关键的部门直接抓在党中央手里。

比如原先宏观调控能力最强、权力最大的部门——有“小国务院”之称的国家发展和改革委员会，其权力被上收到中央全面深化改革委员会和中央财经委员会，发改委制定宏观调控政策措施的决策能力被削弱，转变为保障中央委员会决策实施的执行能力。

三是把对中共党统治安全构成重大影响的政府职能部门，合并到党的职能机构里去，由党的职能机关直接管控。比如：

管钱，由中央财经委员会和中央审计委员会管住财政部和审计署（中央审计委员会办公室设在审计署）。

管人，由中央组织部统一管理党和国家机构编制工作，撤销国家公务员局。

管思想，将国家新闻出版署、国家版权局、国家电影局、中央广播电视总台合并到中宣部，对外加挂政府有关机构牌子（加挂国家新闻出版署、国家版权局、国家电影局、中央广播电视总台等机构牌子），由中宣部统一管理广播电视、新闻出版与电影。

 2023年的国家机构改革方案还显示，习近平重视什么，就将什么纳入党的系统控制，以党的权力并吞和限制政府职权。

管科技， 习近平重视与美国欧洲等西方发达国家比拼高科技，尤其重视高科技在国家安全和军事领域的运用，先是成立军民融合发展委员会并自任主任，后于2023年《党和国家机构改革方案》中提出“加强党中央对科技工作的集中统一领导，组建中共中央科技委员会”，以示党中央亲自抓高科技新质生产力。然而，新建的中央科技委员会仅有主任丁薛祥光杆司令一人，副主任以及组成人员名单至今空白，日常工作由国家科技部承担。中央科技委员会或成烂尾机构？

管金融， 在金融行业建立两个中央委员会：中央金融委员会和中央金融工作委员会。

管民族宗教， 将国家民族事务委员会和国家宗教管理局合并进中央统战部内部。

管维稳，  加强中央政法委，直接掌管执政安全和稳定社会秩序的重要事务。《改革方案》决定撤销中央社会治安综合治理委员会及办公室；撤销维稳工作领导小组及其办公室；撤销610办公室（防范治理邪教办公室）等，将相关事务统一交由中央政法委承担。由中央全面依法治国委员会直接控制司法，国家司法部是这一委员会办公室的所在点；

第三，改变中央政府职能定性，加剧国家系统的混乱。

习近平强调党领导一切，将中央政府定性为“首先是政治机关”，将中央政府职能定位为“把党中央的决策部署贯彻好落实好”，混淆政党与行政系统在国家治理中的不同职能与作用，从插手干预中央政府的经济社会管理到肢解中央政府职权，再到取代与推翻改变政府决策事项等，极大地干扰政府工作。短短十多年，中国经济从繁荣到衰败，新型产业与行业经济从快速生长到急剧衰退，无一不与习近平的大权独揽，一切决策权归于自己有关。

综上所述，习近平所谓的党和国家机构改革，不是国家治理体系的现代化，而是在向毛泽东时期高度集权的“一元化”领导体制的回归。习近平把毛泽东没做、也不敢做的事情做了，初步建立起党国一体、个人独裁的国家体制，与现代国家的民主法治体系完全背道而驰 ，让全世界为之瞠目。

这种以“改革”为名的系统性重塑、整体性重构，无论用什么漂亮的新词语包装，都遮掩不住以保障独裁者个人权位安全为轴心的根本目的，并使整个国家资源和国家运行都服从于服务于这一目的。这不可避免地带来政党功能与政府功能的纠缠不清，导致国家功能紊乱、系统失灵、运行失序等严重问题，使国家处于难以预测的巨大风险中。随着时间的推移，某些灾难性的后果正在逐步显现出来。

文章来源：RFA