王苡儒 这是三民主义系列的第11集，今天来讲「权能区分与民主新方案」。上集国父批判了当时西方民主政治的缺陷，很多观众可能会好奇：面对民主推行上的困难有没有两全其美的解方呢？今天我们来看《民权主义》第五讲的内容，看看孙中山先生，是怎么提出一个前所未有的新方案，在保持政府强大的同时，确保人民牢牢掌握政治主权。 这个被国父称为「权能区分」的理论发明，号称能让政府成为「万能政府」，而且又不致于失控，同时还让人民真正当家作主。究竟「权能区分」是什么呢？让我们先从民主的两难说起。 从看到民主的两难到理论创新 国父发现当时的中国人，在义和团事件以后就非常崇拜西方，盲目地模仿西方的民主制度，但却没真正理解民主的真义。国父认为西方的民主并不是完美的，反而有许多缺点跟矛盾。 他观察到，西方学者也开始检讨民主制度的缺失。其中一个主要问题是，人民一方面希望政府强大，有能力解决各种问题，另一方面又害怕政府权力过大会无法控制，这就造成了矛盾。此外，因为人民对政府处处设防、不信任，反而导致政府的能力变弱，无法有效地治理国家。如果政府太弱，国家就难以发展、难以应付内外的挑战。所以国父认为，西方国家在实行民主时，并没有一套完整的理论基础，都是「摸着石头过河」才会遇到这么多问题。 面对这个困境，他提出了一个新的解决方案，国父称之为「权能区分」。他认为这是他的一大发明。简单来说就是把「政权」跟「治权」分开，分别交给不同的人。国父的想法是，不是每个人都有能力直接治理国家，与其让所有人亲自参与国家的治理，不如把实际管理国家的权力，也就是治权，交给少数有才能的人组成的政府。同时，让所有人民保有对国家最高的控制权，也就是政权。 他用一个很生动的比喻来解释这个概念：那就是工程师与机器。人民就像是工程师，拥有操作机器的权力；政府就像是机器，拥有强大的力量来执行任务。人民可以透过制度设计，来控制、启动或停止政府这台大机器，而政府则能成为一个效率极高的「万能政府」，来替我们人民办事。这样一来，人民既能享受到一个强大有力的政府，又不用担心它会失控，因为人民随时都握有监督跟调节的权力。 他相信这套「权能区分」的理论，将会让中国的民主制度，优于任何西方形式的民主，因为它从根本上解决了西方民主的内在矛盾。那国父为何会主张，人民不能人人直接治理国家，而要区分政权跟治权呢？这背后有他对国民素质，以及社会进步的独特观察。他在演讲中提出人群可分成三种层次：一是先知先觉者，就是极少数有远见卓识的先进分子；二是后知后觉者，就是那种要看见先行者成功，才会跟着学习的人；三是不知不觉者，也就是广大缺乏主见、难以自主判断的大众。 国父认为社会上，只有少数特别聪明、有远见的人，被他称为「先知先觉」的人，才能带领时代进步，而大多数人只是跟随者。他觉得，如果硬要让所有人，都亲自参与国家治理，既不现实也可能搞得一团乱。因此，他主张让那些有能力的菁英来治理国家，而人民则拥有最终的决定权跟监督权。 这有点像「内行人负责带路，外行人负责监督」。听起来有点类似西方古代柏拉图的哲学家统治者的思想，或近代意大利政治学者莫斯卡（Gaetano Mosca）的菁英统治理论，但国父强调的并不是世袭贵族，而是透过革命跟教育，来培养出新的领导者，由他们来带领人民前进。事实上，国父的革命经历，也证明了他的这个信念。例如，他在改组国民党时，就采纳了苏联的建议，实行由少数菁英领导、动员群众的模式。可见「先知先觉带领不知不觉者」这个想法，不仅是他的信念，也体现在他当时的革命实践中。 权能区分：政权在人民，治权在政府 国父提出的「权能区分」，核心在于将两种不同的权力分开。第一种是「政权」，这是国家最高的决定权，也就是主权。简单说就是人民对国家大事，有最终的决定权，包括制定法律、选举跟罢免政府官员，以及直接对重大政策投票。这份权力属于全体人民，不能转让给任何人。 第二种是「治权」，这是管理国家的实际执行权，也就是政府日常运作的权力。这包含立法、司法、行政等各项专业工作，由政府官员跟机构来行使。孙中山认为一个好的民主制度，应该是「政权归人民，治权归政府」。人民就像是国家的主人拥有最高权力，但不需要事事亲力亲为。具体治理国家的工作，应该交给专业的政府团队来做。他用汽车来比喻：人民是车主，负责决定要去哪里；政府是司机，负责实际驾驶。这样一来，人民掌握了方向，政府负责执行，把传统的「统治权」拆分成两个部分，避免权力过度集中。 国父特别强调，人民跟政府必须各司其职、互相制衡。人民不能直接去干涉政府的日常工作，但政府也绝对不能侵犯人民的最高权力。这就画出了一条明确的界线，防止菁英统治者专权。因为政府的一切权力，都是来自于人民的授权，所以人民永远是主人，政府则是服务人民的公仆。这种全新的架构，让人民和政府各自拥有不同的权力，谁也无法独揽大权。为了让人民真正能行使「政权」，国父提出了「四大民权」，也就是人民手中实际掌握的权力工具。这四大权力分别是：选举权、罢免权、创制权和复决权。他认为这四种权力，是人民真正当家作主的体现。 接下来看看政府这一端。在权能区分的模式下，政府掌握「治权」，也就是治理国家的专业能力。为了让政府能有效运作，他把传统的「三权分立」，发展成更全面的「五权分立」。除了西方常见的行政、立法、司法三权以外，他还加入了中国古代特有的「考试权」跟「监察权」。考试权源自于古代的科举制度，目的是公正地选拔人才，避免政府官员因为裙带关系而获得职位。监察权则源自于御史制度，用来监督跟弹劾各级官员，防止贪腐。 国父认为这个「五权分立」的政府架构，比西方的「三权分立」更完善。它不只是让政府内部，各部门分工更专业，也让权力彼此牵制、互相监督。国父相信有了「人民的四大政权」，跟「政府的五权分立」这双重设计，就能达到人民跟政府之间的完美平衡。人民是国家真正的主人，他们可以用选举来选出政府官员，也可以用罢免来让不适任的官员下台。此外，人民还能透过创制跟复决权，直接参与重大法规的制定。这样一来，人民就像是手握遥控器的遥控师，随时掌握国家的大方向，不会因为授权给政府就失去控制力。 同时，政府也不会变得专断独行。在「五权分立」的架构下，行政机关会受到立法、司法、考试和监察四个权力的制衡。只要政府不越界，人民会放心地把执行权力交给它，让它成为一个强而有力、能为国家做事的「万能政府」。国父对这套制度充满信心。他认为，这种双重制衡的模式，既能让政府放手做事，又确保人民能随时掌握大权，就像找到了「既要马儿跑，又要马儿不乱吃草」的好方法。简单来说，他认为这套理论成功解决了西方民主面临的困境，让政府有足够的能量来治理国家，同时也确保政府的权力永远服从于人民的意志。 在美国的《联邦论》里面麦迪逊曾说，政府治理的难题在于「既要让政府能控制人民，又要让政府能控制自己」。西方国家透过「三权分立」来解决这个问题，用权力来制衡权力。国父则提出了华人社会自己的创新版本：他把权力一分为二，一部分交给人民，另一部分交给政府，让人民可以直接用自己的权力来制衡政府。理论上，国父的「权能区分」听起来很完美，它似乎解决了民主的两难困境：政府变得更强大，但人民也没有因此失去控制权。至于这套理论实际运作起来，是不是真的能这么理想呢？这还有待历史的检验。接下来我们拉回现实来看看。 训政：从理论到现实的挑战 谈完了国父的理论，我们必须把它拉回现实中来考察。国父也深知，理论是一回事，但如何在中国这个庞大的国家实现，这才是更大的考验。为此，他提出了中国革命成功以后，必须经过的三个阶段：「军政、训政、宪政」。 军政是第一阶段，透过革命军事力量来统一国家奠定基础。训政是过渡时期，由国民党这个「革命先锋党」来代为统治，同时「训练」人民参与政治的能力。宪政是最终目标，实行真正的民主共和，把政权还给人民。 这套三阶段的蓝图，其实是「权能区分」理论的延伸。国父认为当时的中国人民，刚才从帝制中解放，政治知识跟素养相当薄弱，如果立刻走向完全的民主，可能会导致国家陷入混乱。所以他觉得需要一段，由革命菁英来领导的「训政」时期，集中力量建设国家，同时教育人民，等时机成熟再把权力，交还给人民选出的政府。虽然国父受到列宁「先锋党」概念的启发，但他强调训政是有期限的，并且国民党必须在训政期间，不断教导人民如何行使「四大民权」。 不过，理想很丰满，现实却很骨感。1925年国父逝世以后，他的继承者们，在实践上出现了偏差。国民党在1928年，建立南京政府以后，虽然宣称进入了「训政」时期，但实质上却偏向威权式的「一党专政」，不像是现在中共式极权的「一党专政」。这时期的国民党用「先训政后宪政」为由，不断拖延实行民主的时间，甚至修改了国父最初为训政设定的期限，导致中国的民主之路变得遥遥无期。 当时国民党政府所通过的《训政时期约法》跟《五五宪草》，虽然表面上采用了「五权宪法」的架构，并设立了准备行宪的国民大会，但却把人民直接行使政权的权力，交给了由各地代表组成的「国民大会」。由于国民大会实际上由国民党控制，这等于是变相地削弱了，国父原本赋予全体人民的直接民权，让人民的角色从主人变成了旁观者。 这段历史给了我们一个深刻的教训：国父的「权能区分」理论，其实存在一个潜在的风险。掌握「治权」的「先知先觉」菁英，很容易假借「教育人民」的名义，来行使独裁的权力。因为一旦掌握了权力的人，缺乏了有效的制衡，他们就会迟迟不愿放手，而人民的「政权」再怎么被强调，最终也会沦为空谈。这也正是为什么，国民党在台湾长期执政，直到1990年代才真正结束党国体制、实现民主。这段历史清楚地显示，当「先觉者」不愿交出权力时，人民的「政权」最终是难以落实的。 国父可能也没有预料到，后来的国民党会违背他的初衷。他的本意是让「训政」，成为走向民主的踏板而不是绊脚石。然而，这种由菁英来决定人民，「何时才准备好民主」的模式对掌权者来说，是有巨大的诱惑的，让他们不断延长自己的「指导」期限。「权能区分」要成功，最大的挑战是如何在过渡时期，防止权力被少数人垄断。这也正是许多评论家批评，国父的理论过于理想化的原因。因为国父的理论过度相信「先知先觉者」的高尚品格，却没有充分考虑到人性中的私欲。而人性的私欲，往往才是设计政治制度时，最需要严肃面对的关键。 从法国的鲁索到中国传统的民本 虽然国父自称「权能区分」，是他独一无二的发明，但其实历史上，还是可以找到一些相似的观念。 首先这套理论跟18世纪法国思想家鲁索，他的《社会契约论》(Du contrat social ou Principes du droit politique)很像。鲁索明确区分了「主权」是属于人民的以及「政府」，负责执行人民意志的机构。这跟孙中山「政权归人民、治权归政府」的概念非常接近，两人都认为人民是国家最高权力的来源，而政府只是代理人。然而，鲁索偏向小国的直接民主，对任何代议制度都抱持怀疑，他向往的是古希腊城邦，那样公民直接参与的模式。而相较之下，国父的更为务实。他知道中国的幅员辽阔，不可能让所有人民都聚在一起投票，因此设计了一套结合代议制跟直接民主的制度，在国家层面设立五权分立的政府，同时用「创制」跟「复决」等权力，让人民也能直接参与。 此外，国父也借鉴了美国进步时代的某些思想。当时美国的改革家主张，用公投、罢免等方式，来修正代议制度的缺点，这跟国父的「四大民权」不谋而合。国父的理论也跟革命家列宁，他所建立的苏联体制有相似的地方。列宁认为由「革命先锋党」，也就是布尔什维克党来领导国家，这跟国父的「先知先觉」菁英领导，这个概念有异曲同工之妙。在苏联的架构里面，苏维埃代表人民，掌握名义上的政权，布尔什维克党负责决策执行、掌握治权，两者在名义上各有分工。 尽管如此，两者本质上仍有不同。苏联的现实是，党完全凌驾于苏维埃之上，形成了党国体制。而国父的理想是，党跟人民之间能透过制度，来保持着「遥控」的关系，让人民永远是最终的控制者，而不是单纯的服从者。 再从中国自身传统里面找灵感，中国古代其实早就有「民本思想」就是「政在民、治在君」。儒家经典中孟子说过「民为贵，社稷次之，君为轻」，强调人民福祉高于君权。明末思想家黄宗羲，他也在《明夷待访录》里面，更提出天下之权本在民，君主只是代行治理，应受人民的制约。国家的权力本来就属于人民，君王只是代为治理，应该受到人民的制约。这些古老的想法，虽然没有形成完整的制度，但却启发了国父。他新增的「考试权」跟「监察权」，这就是最好的例子。他从中国传统的科举制度，还有御史制度中找到了灵感，并把它们用现代共和的形式继承跟发扬。他的灵感明显来自中国传统科举跟御史台。 总而言之，国父所提出的民主制度设计，是一个中西合璧的产物：他把鲁索的人民主权、直接民主理想跟中国的民本、礼治传统融会贯通，再加上时代所需的革命菁英领导经验，创造出一个在当时世界上独一无二的理论。但其实他的思想也是有矛形的，接着说一下矛盾的部份。 菁英领导与大众民主：理想与隐忧 接下来，让我们回到孙中山民主思想本身的内在矛盾。正如同前面所述，国父一方面主张人民拥有无上的政权，另一方面又倚重先觉菁英掌握治权，这种菁英领导与大众参与并存的模式，本身就充满张力。政治学者将这种制度称为「非自由的民主」或「威权式民主」，认为这种过度强调菁英主导权力的政治模式，已经偏离了自由民主的传统，而更接近人民民主的路线。批评者担心，孙中山过于乐观地假设先知先觉者，会公正无私地为全民着想，这带有过度相信统治者的人性的乌托邦主义。然而，在现实政治中，权力菁英未必都是圣人，一旦缺乏监督，很可能以人民尚未准备为由无限延期民主。 有学者直接指出，国父的理论在实践中，容易被扭曲成菁英专断的工具。事实上，国民党在训政时期的所作所为印证了这点：先是以人民未成熟为由行党治，后来即使人民已有一定政治能力，执政者仍不愿放权。这显示出国父构想中的风险。如果没有强有力的制度保障人民政权，治权掌握者可能从「先知先觉」沦为「一意孤行」。 不过从另一角度看，国父也并非完全忽视这个问题。他设计四权就是给了人民直接制衡的武器，把生杀大权留在民间。某种程度上，国父是在尝试实现一种「双保险」的民主：既相信少数菁英的专业领导，又构建制度让人民可以随时拉响警报。这种思路与西方政治理论中「竞争式菁英民主」有相通之处。经济学家熊彼得（Joseph A. Schumpeter）在《资本主义、社会主义与民主》一书中就提出，民主本质上是菁英之间争取选民授权的竞争，普通公民只在投票时发挥作用，政策则由菁英决定。与此相类似，20世纪几位知名的政治学者如道尔（Robert Dahl）等也指出，现代大民主国家中，大部分时候政策由领导菁英决策，人民直接参与过多反而可能导致民粹主义，甚至是多数暴政。道尔特别担心，扩大低收入低教育族群的政治参与，反而会支持威权式的强人统治。这些观点与国父的先觉领导论有异曲同工之处，都认为民主需要有限度地倚赖专业领导。同时，他们也提醒我们：民主的难题在于既不能没有菁英治理，又不能让菁英失去约束。 国父的权能区分正是一种尝试，在那个时代提供了不同于自由民主的解答：给菁英足够的权力去治理，但也给人民足够权力去监督。这算是一种折衷式的民主观。然而，如前所述，这套折衷方案若操作不慎，就可能滑向威权政治。 从历史的角度来看，我们可以对国父保持同情式的理解。他所处的中国内忧外患，急需强而有力的政府，但他又真心信奉三民主义，不愿中国走向军国主义或共产主义。于是他苦心设计出权能区分，希望找到民主与效率之间的最大公约数。从理论创新的角度来看，国父的确融合了东西思想，并提出独树一帜的见解，为比较政治学提供了宝贵案例。但从实践的结果来看，他的学说在后来的实践中遇到了严峻挑战，这也是我们需要深入思考的教训。 当代的反思：权能区分的现代意义 最后，我们要把视野拉回到当代，看看国父的权能区分思想，能带给我们哪些启发，又面临哪些质疑呢？ 首先，国父的理论引发我们思考一个问题：民主是不是需要菁英领导呢？在许多现代民主国家里面，政策其实也是由专业官僚，跟政治菁英来主导的，只是披着民主的外衣。国父则把这种分工明确化，让「人民管方向，菁英管执行」，这在理论上有助于提高治理效率，避免民粹主义的干扰。 但如何防止专业菁英脱离人民，形成权力垄断呢？这始终是个难题。以台湾为例，我们有来自国父思想的考试院跟监察院，他的本意是为了确保政府专业、公正并监督官员。但在现实里面，这两个机关的运作备受争议，甚至被批评为政治酬庸的工具，这引发我们的反思，这些设计在现代社会，是不是还能达到最初的目标，或者反而成了民主进程的阻碍呢？ 接着看目前的中国大陆，他们的政治模式走到了另一个极端。中国共产党执政下，强调的是政府跟党的执行力，也就是治权至上，而人民并没有真正的政权。虽然有所谓的「协商民主」，但这更像是一种变相的权力分离：党代表人民掌握实权，而人民只有有限的咨询权。这跟国父「政权在民」的本意相去甚远，也引发我们对没有政权制约的强大治权，是不是会最终会走向独裁深渊的担忧。 在西方近年来，也出现了「民主倒退」的现象。一些民粹领袖透过选举上台以后，开始侵蚀司法独立、压制媒体等制衡机制，导致权力过度集中。这可以说是「政权失控侵夺治权」的例子：人民的授权被滥用，民主变质为多数人的暴政。这跟国父的理想恰好相反，却同样发人深省：权力平衡在现代社会，仍然是脆弱且至关重要的。展望未来，新科技也为民主带来新的挑战跟机遇。有人认为，电子投票跟网络参与等新工具，或许能提高人民行使「四大政权」的效率，把国父的直接民主升级成网络版。然而，这也伴随着风险：网络舆论容易被操控，假新闻满天飞，可能让所谓的民意被少数人带风向，反而削弱了理性的公共讨论。 这些问题都提醒我们，尽管国父的理论在当时，提供了独特的解答，但在现实的演变中，无论是台湾、中国大陆还是西方，都面临着权力平衡的挑战。这也显示，国父所提出的「权能区分」的核心精神，也就是「既要让政府有足够的能量，又要让权力服从于人民意志」，在任何时代都是一个，值得不断探讨跟努力实现的目标。最后，「权能区分」引发一个关于民主的终极问题：人民有可能不透过任何菁英代理，就完全自行治理吗？国父给出的答案是否定的，他认为绝大多数人都需要政治领导。然而，他毕生的努力是希望让人民能透过制度，扮演一个「遥控者」的角色，而不是被完全排除在权力之外。 在21世纪，随着新科技的发展，我们可以有更大的想象空间。例如，人工智能是不是能在决策中辅助人类，或者公民陪审等创新模式，能不能提高公民的判断力，形成一种「智能先觉」协助「不知不觉」大众的局面？当然，这些都还属于科幻般的讨论。然而，提出这些问题本身，就能激励我们思考，民主治理的各种可能性，也让我们重新审视，国父「权能区分」的初衷：在不完美的人性跟现实条件下，如何找到民主跟效率的最佳平衡点。 孙中山先生的探索虽然有局限，但他勇于面对民主的两难，并给出创新的答案，这在今天依然值得我们借镜。民主之路漫长而曲折，每一代人都需要思考：我们要什么样的政府，以及我们希望扮演什么样的人民角色？ 参考数据： 孙文，1924，《三民主义・民权主义第五讲》，维基文库中文版：https://zh.wikisource.org/zh- Ball, T. 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文章来源：北京之春
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